如果说创新驱动、转型发展是上海“十二五”规划的最大亮点，那么有底线的发展，可以说是上海“十三五”规划的最大亮点。其中，标志性的东西是上海的发展要遵守四条重要底线，即常住人口规模底线、建设用地总量底线、能源消耗总量底线、城市安全底线。可以说，四条底线就像四条鞭子，将倒逼上海努力建设四类高品质的城市。

常住人口规模底线倒逼上海建设宜居城市。上海常住人口总量现在是2400万，“十三五”规划确定到2020年常住人口规模不超过2500万，意味着未来5年中每年人口增长数量要控制在20万人以内。应该认识到这是上海加强以人为本的承诺，目标是要更好地建设宜居城市。其倒逼作用体现为：一是推动城市公共服务供给能力的提升。它的实质是要承诺进一步把上海的公共服务、资源环境、基础设施等搞上去，而这正是城市发展有质量的体现。二是推动上海发展从依赖劳动力的数量转移到依赖劳动力的质量即人力资本上来。

建设用地规模底线倒逼上海建设紧凑城市。“十三五”规划提出上海建设用地以3185平方公里为天花板，这将倒逼上海形成土地生产率高、多中心网络状的紧凑城市。其倒逼作用体现在：一是通过收紧建设用地，逼迫上海的发展模式从土地消耗驱动型向土地效率提高型转变，这就意味着必须提高单位土地的使用效率。建设用地的负增长实际上是要工业用地负增长，这意味着未来5年要把工业用地尤其是低端的工业用地的面积降下来。二是推动城市空间结构的高效布局。“十三五”期间即便上海守住了2500万人的底线，但如果都挤在市中心及其周围地区肯定不行。这意味着城市空间结构要形成一个以中心城为中心、沿着主要的交通廊道周边发育多个有吸引力的二级中心的城市组合体。

化石能源消费底线倒逼上海建设低碳城市。“十三五”规划提出到2020年上海的能源消费总量要控制在1.25亿吨标准煤以下。这个硬指标将倒逼上海加快能源转型努力建设低碳城市。能源消耗底线的倒逼作用体现在：城市发展中的能源使用不是可以无限扩大的，对能源消费进行硬约束是要逼迫高消耗高排放的工业生产、城市交通、城市建筑、生活方式进行转型。关键环节是要把煤在能源结构中的比重降下来，提高外来电和天然气在能源消耗中的比重。同时，要加快与能源增效和低碳发展有关的技术创新。例如，上海外高桥第三发电厂火力发电的效率在世界上是高水平，上海建设科创中心需要多多发展类似这样的先进技术。

城市安全底线倒逼上海建设韧性城市。上海城市发展的风险主要有四大方面，即经济风险、环境风险、社会风险、技术风险，其中重要的是城市基础设施等生命线系统的安全性。“十三五”规划提出城市安全底线的概念，意味着上海未来需要努力建设脆弱性低、适应性强的韧性城市。其中，脆弱性是指城市灾害问题发生的频率和强度，适应性是指城市应对灾害问题的能力。设立城市安全底线，其倒逼意义在于：上海城市发展需要大幅度提高抵抗城市各种风险的能力。一方面，要降低城市遭受各种风险的脆弱性；另一方面，要提高灾害发生时的应对能力和适应性。守住城市安全底线的关键，是要从末端治理向事先预防转变，建立条块整合、快速反应的韧性城市的治理结构。

（作者为同济大学可持续发展与新型城镇化智库主任、教授）

原文来源新民晚报