上海2040年城市总体规划编制过程中，城市安全和防灾是一大战略议题。我们课题组做了此专题研究，分析了国际大都市安全和防灾规划趋势，并提出了上海应关注的灾害，尤其是那些应引起高度重视的关键问题。

作为国际大都市，上海城市安全和防灾规划应该怎么做？我们首先收集了国内外的国际性大都市规划案例，并从中选取伦敦、巴黎、华盛顿、纽约、洛杉矶、东京、首尔、香港及北京。这九大城市的重要性等级与上海相当，而且它们的城市总体规划（或战略规划）也大都在2010年后编制。我们从规划目标、安全问题、问题原因、对策深度等方面，对这九大都市进行系统总结与分析，以为上海市城市总体规划修编提供借鉴。

国际大城市安全和防灾的规划分析汇总

此表由作者制作。

国际大都市安全与防灾问题梳理

通过梳理九大都市规划中的城市安全和防灾问题，并对这些城市规划中出现的安全和防灾问题数量进行汇总及分类，以研判问题和趋势。

九个大都市规划中城市安全和防灾问题数量汇总

由于全球气候变化，雨洪水成一种普遍灾害；与人体健康息息相关的空气污染、公共健康、传染性疾病等问题成为新的灾害类型，并已引起全球关注；恐怖袭击（包括暴力犯罪），是人为的社会灾害，也成为各大都市普遍遇到的一个问题；而能源危机被不少城市放到中长期发展的安全层面考虑。

九个大都市城市安全和防灾问题的分类汇总

新型问题的种类已超过传统种类，且新种类越来越多样化。其中，与人体健康密切相关的种类最多，其次是人为社会危害；侧面反映，全球大都市在规划中对“人”的关注都越来越高。

在与资源有关的新型问题中，供水危机的原因各有不同：比如，纽约管道老化；东京水资源短缺，同时频遭地震影响；北京和首尔则主要是水资源短缺。可见，供水问题具有全球范围内的普遍性。

这些问题之所以产生，可归为9大因素：地理地质条件、基础设施现状、战争因素、人口密集度、资源有限性、气候变化、城市重要度、城市空间形态、社会局势。共性因素为人口密集程度和气候变化，这对人体健康有极大影响；其中，恐怖袭击、能源危机和供水安全，都属新型问题。特殊因素，如城市空间形态，对城市安全和防灾问题有较大影响；而地理地质条件、基础设施现状、战争因素等因素，主要涉及火灾、风暴、地震、水污染等传统自然灾害。

上海城市安全与防灾问题研判

综合上述9大因素，针对上海城市的现状条件和环境，进行城市安全与防灾问题的研判：

在气候变化、人口密集度、城市重要度、社会局势、资源有限性等方面，上海与上述9城市有较大一致性。上海市域面积6340平方公里，2014年全市常住人口达到2426万人，其中，中心城区常住人口密度达24439人/平方公里。如此高的人口密集度，鉴于上海未来人口发展趋势，与人体健康相关的安全和防灾问题，更需密切关注。

从特殊因素分析，上海濒临黄海，且位于长江入海口，是典型的河口三角洲，由大量泥沙经年堆积而成。一旦发生地震，引起土壤液化，后果将非常可怕；上海属于亚热带季风气候，雨量充沛，特别是每年七八月份，台风、暴雨、大潮通常一起袭来，极易形成风暴雨洪灾害。

上海及邻近地区位于我国华北构造块体的南缘，是我国中强地震活动区或波及影响区。从历史上看，周边地区发生的中强地震，如东海海域地震，都会对上海造成相对大的影响。上海地区虽不属中国地震频发区，但存在发生中强地震的地质构造条件。而且，地震具有不确定因素，近年来，中国发生的强地震大多发生在中强地震活动区，超出预料。

由此，上海需要关注的城市安全和防灾问题，包括地震、火灾、风暴、雨洪、供水安全、空气污染、公共健康及传染性疾病、食品安全、能源危机、恐怖袭击、战争与空袭等。其中，有关人体健康的安全问题，以及能源危机、恐怖袭击，应重点预防。

上海最关键的安全与防灾问题

地铁交通系统

截至2014年，上海市已形成由14条地铁线路、329座车站组成的地铁网络，2014年3月，上海地铁单日客流量已突破900万人次。根据上海市地铁建设规划，至2020年，地铁线路将增加到21条。届时，预计轨道交通将在公共交通出行量中占60%的比重。上海如此倚重轨道交通，承载巨大客流量，保障人身安全是最关键的。

首先，地铁站场的安全防灾是首要问题。特别是人民广场地铁站，目前是上海市内客流量最大、空间最复杂的换乘枢纽站，其周边集中了大量的商业、办公和文化娱乐设施，且汇集了轨道交通、常规地面公共交通等多种客运方式，地铁1、2、8号线交汇于此。

人民广场站，三条地铁线交汇。

人民广场站是最拥挤的站点。该站点有18个出入口，其与内外连接方式各不相同。每天有六七万人进站，十几万人出站，特别是上下班高峰期、节假日，人潮汹涌。为此，尤其需要注重预防拥堵、踩踏事件。安全快速疏散地铁站的人流，是首要任务。

第二是要增强地铁线路和设施的安全度。例如，目前上海中心城区地铁线路穿越黄浦江、苏州河多达12处。由于上海特定的地质条件，若发生地震，引起土壤液化，造成过江地块盾沟断裂，强大的水压力会将江水高压涌入盾沟，并快速长驱直入地铁之内，其后果不堪设想。因此，需及早考虑地铁过江段的紧急关闭、隔离设施及应急措施。

此外，还需设置地铁站内的防恐设施及相应措施。

地下空间

城市地下空间是城市公共空间的有机组成部分，随着近些年城市对地下空间的快速开发利用，截止2012年底，上海市地下总建筑面积约6000万平米，而地上空间总建筑面积为7000万平米。

与地上空间相比，地下空间封闭性强，通道有限。地下空间中频发的灾害是火灾和水灾。目前一些地下空间并未达到人防建设标准，有的空间相互缺乏联通，一旦发生突发事件，极易引起人群恐慌，造成拥堵踩踏，也增加了施救难度。

地下空间防灾已成为一大新的安全问题。因此，今后上海地下空间防灾规划，应思考整理、整合地下空间，使之达到安全标准，并增强地下空间系统的联通性，预防灾害，降低灾损。

水水源

上海已建成青草沙、黄浦江上游、陈行及东风西沙四大水源地。上世纪80年代，黄浦江上游水源地集中原水供应。青草沙水库建成前，黄浦江水源地一直承担着为上海市中心城供应原水的重要使命；但现在，上海市西南五区“一区一点”就近分散的取水格局，使水质和供水保障极易遭受流域水体突发水污染事故的影响。

上海四大水源供水量

目前上海应急库容加上青草沙水库的储存，仅可供给上海市3天的应急水量。为此，上海市政府2014年正式启动黄浦江上游水源地原水工程，该工程计划于2016年底具备通水条件，并在2017年投入运营，届时将为上海市西南地区金山、奉贤、松江、闵行、青浦等670万人供水，提高应对突发性水污染事故的能力。

难场所建设

前，上海市应急避难场所的供给与需求不十分匹配，这反映在配置数量和空间分布上。从行政区看，普陀区、宝山区、闵行区的应急避难场所资源量，与其相应的需求量之间存在缺口。此外，应急避难场所空间也存在分布不均的问题。

急避难场所的布局应遵循“就近避难”原则，应重视社区级避难场所的布局和配置。

密度地区

海的城市高密度地区包括两类：一是低层高密度地区，以里弄住宅区域为代表；一是高层高密度地区，以商业集中区、CBD为代表。

如，上海的低层高密度区代表“田子坊”，是典型的上海里弄住宅区，其建筑基本为2-3层，同时建筑密度极高；改建后的田子坊作为城市更新典范，每天吸引大量游客前往考察游玩，造成了人口高度密集。

田子坊

如，上海的高层高密度代表陆家嘴核心区，以建筑超高层和高层建筑为主，集中了金融、贸易、商务、旅游、娱乐、高档居住等多种功能，每天聚集大量的办公、商务、观光等人流。

论何种类型的高密度地区，一旦发生地震、火灾等灾害，如何快速、有序疏散高度密集的人群，这是极其严峻的挑战。因此，日常的逃生培训和演练是必须的。

外，在上海老城区，尤其是里弄住宅区域，火灾隐患较大，且其道路狭窄，消防车很难进入，影响救灾效率。因此，要针对狭窄道路配置专门的小型消防车。

灾空间预留

随着上海市社会经济环境的快速变化，不同的公众对城市中的应急服务需求也逐渐呈现多样化趋势，城市规划应考虑配置不同级别、不同种类的救灾设施，以满足不同人群需要。

此外，城市规划中应结合全市的地形地貌、资源情况，尽早考虑在市域范围内预留一定承灾空间，增强城市自身的防灾能力。

要国际大都市规划态势

纽约

纽约于2007年开始实施《纽约城市规划：更绿色、更美好的纽约》，2011年进行了修编。该规划的远景是：建成21世纪第一个可持续发展的城市。

图来自2007年《纽约城市规划》中文版。

该规划从人口增长、基础设施、全球经济和气候变化等四个视角，重新审视了纽约所面临的挑战。对土地、水、交通、能源等10方面提出了具体目标，最终落实为127项具体措施。

其中对风暴、雨洪、供水安全、能源危机、水域污染、空气污染、食品安全等7个问题给予了重点关注。造成这些问题的原因，部分是大城市的通病，比如海平面上升，是全球沿海城市都该考虑应对的；部分原因则是纽约的特殊性，比如纽约的地铁，大多大开挖修建，对地面环境影响较大。

该规划针对每一个安全问题，提出了较为详细的应对措施，制定行动计划，落实到具体部门，给予相关的考核指标。

伦敦

2011年7月，大伦敦政府颁布《伦敦规划：大伦敦空间发展战略》，规划期限至2031年。该规划主要从两个方面对城市安全问题提出了较为详细的应对策略：

一是应对气候变化。由于大伦敦有着较为丰富的河流水系，因此，对洪水的防范规划是重点。规划围绕可能出现的洪水危机提出针对性的规划限制条件。

伦敦河流密度，雨洪防灾是重点，图来自大伦敦政府网。

二是营造居住空间与环境。伦敦作为英国的首都，对犯罪和恐怖袭击的预防也必不可少。规划对犯罪预防、安全保卫提出了具体的指导，比如增加街区防卫设计，消除居住区监控视线盲点等。

东京

东京上一版本的规划是《10年后的东京》（2006-2016），规划实施至中期即2011年3月，日本遭遇大地震、大海啸。东京政府为应对地震的重击，进行了规划修编，即《2020年的东京：跨越大震灾、引导日本的再生》。这两版规划，都对城市的安全和综合防灾有足够的重视，地震被列为规划八大目标之首，即“建设具有超强抗灾能力的城市，使得东京具备让世界信赖的城市安全性能。”

图来自日本东京都政策规划省。

规划重点针对风暴、雨洪、沙土灾害、供水安全、暴力犯罪、能源危机等灾害，以历史事件为基础，进行数据分析和现状研究，其战略规划提出了非常详尽的应对措施，并从公共政策、空间措施、工程措施、行动计划、法律保障等各个层面进行严格要求以保障执行。

首尔

《首尔2030城市总体规划》是对2006年版首尔规划的修订。该规划提出了首尔的城市安全和综合防灾的重点为公共健康、能源危机、供水安全、空气污染。首尔的人口密度很大，人均拥有的绿化率很低，因气候变化，城市生态环境也受到极大挑战。公共健康问题由此也较为严重。

首尔规划设定五个生活圈，城中圈“强化历史文化特色和国际竞争力”；东北圈“强化自足，创造就业”；西北圈“创新文化产业”，系统进行居住区管理；西南圈“培育新兴产业”，发展为舒适生活区；东南圈，强化商务商业功能。图来自上海市城市规划设计研究院。

首尔规划提的是“幸福城市”，它注重满足市民的心理需求，为此，在问题确定过程中，进行了大规模的公众调查和访谈，鼓励市民参与和提建议。政府从公共政策、空间措施、行动计划三个角度，进行对策研究，建立评估指标，以实现目标。

香港

2007年10月香港规划署发布《香港2030：规划远景与策略》。该规划属于全港发展战略，它关注的城市安全问题，可归纳为：空气污染、维多利亚港及其他水域水质问题，传染性疾病和公共健康。

该规划主要通过公共政策的公布和引导以及空间规划调整进行，并落实到行动上。比如，为防止传染性疾病，香港主张新区采取中低密度开发，鼓励优质城市设计，促进空气流通。

（作者系同济大学建筑与城市规划学院教授、博导，本文由蒋晓娟依据作者3月30日在同济城市规划设计研究院讲座上的发言整理，内容经作者审订）