超大城市的公共冲突化解，应该是包含宏观、中观和微观三个层次的弹性治理体系

随着改革开放以来经济与社会转型的不断推进，我国当前已经进入了风险社会。尤其是对于超大城市而言，面对由复杂人口结构和复杂社会利益关系而来的现代治理风险问题，以及由此而来的公共冲突挑战，探索并建立起方法与制度相统一的超大城市公共冲突化解体系，不仅是矛盾多发期维护社会稳定，优化社会治理系统的需要，更是提升超大城市包容性和竞争力，实现超大城市长期发展与稳定的需要。

在此背景之下，近日由同济大学、北京航空航天大学和上海市行政管理学会主办的第六届公共冲突治理学术研讨会在上海召开，会议就超大城市的公共冲突化解进行了专题研讨。经过两天的专家研讨，我们经过梳理总结认为，由于公共冲突事件的复杂性以及城市治理的系统性特征，超大城市的公共冲突化解，需要方法但更需要建立起包容性的制度体系。这也就意味着，超大城市的公共冲突化解，应该是包含宏观、中观和微观三个层次的弹性治理体系，并具体表现为宏观层面的“使命-担当”责任分担系统，中观层面的“决策-执行”交流互动系统，和微观层面的“回应-修正”政策优化系统。

宏观层的“使命-担当”责任分担系统

“使命-担当”责任分担系统就是要求我们充分认识到我国当前所处的历史背景与时代背景，明确当前遇到的问题都是发展中所必要经历的问题这一基本假定，主动探索超大城市公共冲突化解的可行路径。

对于超大城市公共冲突化解制度体系建设而言，“使命-担当”的责任分担系统具体来说就是要按照公共冲突化解“沟通-处置-安抚”的基本流程，首先建立起主要负责领导的责任担当机制，在遇到问题时由主要负责领导及早出面，通过尽快成立应急指挥小组的方式，协同政府各个相关部门，建立起快速反应的公共冲突回应机制，以此为公共冲突的化解赢得准备时间。另一方面，相关主管部门也应立足于部门职责，充分发挥本部门的专业优势，在公共冲突爆发前能够通过已有治理网络及时发现问题，将矛盾化解在萌芽状态；在公共冲突化解中能够发挥本部门的专业优势，针对各个利益相关主体给予专业化的处置方案；在公共冲突化解后则能依靠既有治理网络和部门专业优势，高效地制定并实施公共冲突化解事后恢复政策。

中观层的“决策-执行”交流互动系统

超大城市的公共冲突化解，除了建立起“使命-担当”的责任分担系统之外，更需要一套科学高效的“决策-执行”交流互动系统。具体来说就是按照超大城市治理多维性、交互性和复杂性的基本特征，在落实超大城市治理精细化过程中建立起以部门协同为主要方法的高效的公共政策“决策-执行”系统。具体而言，在公共冲突化解中，高效的决策执行系统应是包括一个中心（政治中心）和三个辅翼（执行机构、技术机构和监督机构）的“一体三翼”政策执行跨部门协同网络。

建立起“决策-执行”交流互动系统，并在此基础之上发展出专业高效的公共冲突解决模式，对于超大城市的公共冲突化解具有重要的现实意义。这是因为，一方面，科学高效的“决策-执行”交流互动系统通过构建协商平台，能够有助于各部门在政策制定中充分发挥各个部门的专业优势，最大限度地在公共政策执行前期吸收各个利益相关方的意见和建议，并在综合各方意见的基础之上实现政策制定的前期优化，从而最大限度地避免了由于公共冲突处置政策不当而引发的“二阶冲突”问题。另一方面，科学高效的“决策-执行”交流互动系统也有助于在公共冲突化解过程中，以及公共冲突化解之后的政策环境修复中打破部门间的体制张力，在推进政策制定和执行的跨部门协同网络建设过程中，为公共冲突的解决提供系统化解决方案，在照顾到各个利益相关主体需求的前提下，构建起新型的政府与社会关系，为预防公共冲突事件发生再设一道门槛。总结而言，高效的“决策-执行”交流互动系统，可以为公共冲突化解提供一套中观方案，并在此基础之上为公共冲突事件的快速化解提供可行方案。

微观层的“回应-修正”政策优化系统

面对社会公共事务的日益复杂以及政府能力的有限性等特征，回应性治理已经成为当前应对公共冲突问题的主要策略。回应性治理是指在国家治理资源有限的情况下，政府需要将资源集中起来以推动国家的现代化进程，但在这一过程中，为了避免国家同人民群众的脱节，掌握资源的政府会对公众的需求做出快速反应的治理逻辑。回应性治理作为一种问题推动型的改革策略，落实到公共冲突化解中需要建立两个机制。

第一，不同利益主体区别对待机制。一方面要区别公共冲突中的不同利益相关主体，分析他们的不同诉求，区分哪些群体有核心诉求，哪些群体有相关诉求，哪些群体是无利益相关群体，以此制定具有针对性的回应策略，并在此基础之上建立起公共冲突化解的对话机制，并在对话回应中修正已有政策漏洞。另一方面，区分不同利益相关主体的利益诉求，既是落实公共冲突应对政策，解决当前公共冲突的需要，同时也有助于为后期的公共政策的修订和优化做好准备，从而在更大程度上发挥公共冲突的表达和协商功能。

第二，多层次政策执行回馈机制。在超大城市公共冲突化解中，多层次政策执行回馈机制既包含超大城市市一级政府的“政策制定-政策咨询-政策修订”回馈机制，以此保障公共冲突化解政策制定的科学性与合理性；也包含区一级政府的“政策细化-政策执行-政策修订”回馈机制，以此保障公共冲突化解政策制定与政策执行的连结顺畅；还包括街道一级政府派出机构的“政策评定-政策落地-政策修订”回馈机制，以此保障公共冲突化解政策能够切实落地。多层次的政策执行回馈机制不仅有助于建立起多层次的公共冲突预防机制，将小矛盾化解在社区和街道，将问题解决在基层；还有助于在公共冲突的化解中提升超大城市社会治理的系统性和有效性，并在此过程中提升超大城市的治理现代化水平。

综合来说，超大城市的公共冲突化解方略就是以治理现代化为背景，一方面探索公共冲突化解的有效处置方法，以快速有效地解决问题；另一方面也要构建起超大城市社会治理精细化和矛盾调处的制度体系，将公共冲突的化解纳入到制度的框架之内。具体而言也即立足于在改革发展过程中公共冲突事件不可避免这一客观事实，建立起主管领导挂帅及时处理，相关部门协同跟进，其他部门支持辅助的分层次问题解决机制，并在此基础之上探索具有中国特色的超大城市公共冲突化解制度体系。

作者介绍

薛泽林，上海社会科学院政治与公共管理研究所助理研究员

孙荣，同济大学经济与管理学院公共管理系教授、可持续发展与新型城镇化智库专家