1.新型城镇化的核心内涵（理念）

改革开放以来，我国的城镇化水平从1978年的17.9%上升到2013年的53.7%，年均增长约1个百分点。我国城镇化进程的规模之大和速度之快是史无前例的，但也面临着越来越严峻的挑战。

为此，中央政府首次颁布了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，表明新型城镇化成为国家发展战略的重要组成部分。

何为新型城镇化？

可持续发展是新型城镇化与传统城镇化的本质区别。传统城镇化的根本问题就是以经济增长为导向的城镇化没有支付应有的社会成本和环境成本。

无论是城乡二元结构还是城市中的二元结构，其本质就是经济增长没有支付应有的社会成本，从而导致社会公平问题。同样，日益严重的空气、水体和土壤污染，其本质就是经济增长没有支付应有的环境成本，即经济增长的环境成本没有内部化。

“杯子现象”：传统城镇化的形象比喻

一个杯子的世界平均价格是8元，但中国制造（Madein China）的杯子价格是6元。于是，中国制造的杯子就占领了世界市场。其实，中国制造的杯子之所以如此便宜，就是因为没有支付1元的社会成本和1元的环境成本。年复一年，传统城镇化进程中经济增长所欠的社会成本和环境成本越来越显性化，现在到了不得不支付三十多年累积成本的时候了，再也不可持续了，中国经济增长的换档减速是必然的。

因此，新型城镇化就是要走可持续的城镇化道路（sustainableurbanization），其本质就是经济增长必须支付应有的社会成本和环境成本，即经济增长的所有外部成本必须内部化，由此才能实现经济、社会、环境的相互协调关系。

（1）可持续发展的3E概念：三角模型

1987年，世界环境与发展委员会发表《我们共同的未来》，提出可持续发展的理念，其内涵为“经济、社会和环境相互协调的发展”。

（2）基于可持续发展理念的城乡规划：棱锥模型

（3）可持续的城市化（SustainableUrbanization）：五维模型

2002年联合国人居署的研究报告《可持续的城市化：沟通环境议程和发展议程》指出“追求可持续发展就是要追求可持续的城市化”，提出可持续城市化的五维模型（1+4模型）。

通过完善的制度（political）来确保城市发展在经济（economic）、社会（social）、生态（ecological）、形态（physical）维度形成相互协调关系，使之不突破地球的承载能力。

圆形：可持续发展的约束边界（地球的承载能力）

方形：经济、社会、生态、形态维度处于完美的协调状态（理想境界）

四边：政治（制度）建设的统领地位

何为“五位一体”？

党的十八大报告提出，走中国特色社会主义道路的“五位一体”建设框架，即经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设的“五位一体”框架。

“五位一体”的内涵：以政治（制度）建设为统领，引导经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设之间形成相互协调关系，由此才能确保可持续的城镇化。

新型城镇化的本质是全面的制度变革。只有创造改革的制度红利，才能带来城镇化的发展红利。

新型城镇化规划的七个基本原则

社会维度：以人为本、公平共享

经济维度：四化同步、统筹城乡

空间维度：优化布局、集约高效

生态维度：生态文明、绿色低碳

文化维度：文化传承、彰显特色

制度维度：市场主导、政府引导

政策维度：统筹规划、分类指导

城市群协调发展成为国家新型城镇化规划的重要战略

京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳外来人口最多的地区，要以建设世界级城市群为目标，继续在制度创新、科技进步、产业升级、绿色发展等方面走在全国前列，加快形成国际竞争新优势，在更高层次参与国际合作和竞争，发挥其对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用。

2. 城市群发展的国际趋势

早在1961年，法国学者戈特曼就把美国东北海岸的城市密集区称为巨型城市带（Megalopolis）作为城市化的新型空间模式。1976年戈特曼在“全球巨型城市带体系”一文中提出六个世界级巨型城市带，包括美国东海岸都市带、北美五大湖都市带、日本太平洋沿岸都市带、英格兰都市带、西北欧都市带、以上海为中心的城市密集区（长三角城市群）。

2.1 美国的城市群发展

最新的统计资料显示，美国的城市化水平从2000年的79%上升到2010年的82%。美国人口的近70%集聚在最新界定的十个城市区域。在全国层面上，美国的主要城市集聚在东海岸、西海岸、中北部（五大湖南侧）和南部（德克萨斯州），形成具有全球经济影响力的四个巨型城市区域，并且呈现明确的产业分工格局，包括东海岸的高端生产性服务业（金融、商务、教育、研发）、西海岸的高科技产业（如硅谷）、中北部的先进制造业和南部的能源产业。

2.2 日本的城市群发展

日本太平洋沿岸的巨型城市带是日本最发达的经济地带，绵延约600公里，包含东京、名古屋，大阪三大都市圈，集中了日本一半以上的产业和人口，形成清晰的职能分工。东京大都市圈是日本的政治和金融中心，也是国家的交通枢纽；大阪大都市圈是日本的第二大经济中心，以商业资本雄厚著称；名古屋大都市圈则是日本汽车产业集群的所在地。在三大都市圈内，各个城市也形成各自的产业特色。以大阪大都市圈为例，三个主要城市分别是“商业的大阪、港口的神户、文化的京都”。

2.3 欧盟的城市群发展

为了配合欧盟一体化进程，在1999年波茨坦会议上通过了“欧洲空间发展展望”（ESDP）。

“欧洲空间发展展望”为推进欧盟层面上具有显著空间影响的各项政策之间和欧盟成员国及其区域和城市之间的更好协作提供一个政策框架。作为欧盟地域发展的未来愿景，通过一系列目标和导则，为产生空间影响的公共部门和私人部门的决策提供了综合性的行动准则。

针对欧盟成员国之间在经济、社会、文化、环境方面的巨大差异，“欧洲空间发展展望”提出三项基本目标：

（1）寻求欧盟范围内经济和社会发展的整合性；（经济维度、社会维度）

（2）自然资源和文化遗产的有效保存；（环境维度、文化维度）

（3）形成更为均衡发展和具有全球竞争力的欧洲。（空间维度）

“欧洲空间发展展望”的三类区域协调发展包括大都市协作区、跨国界协作区、专项协作区（如防洪抗旱协作区）等。

推进“欧洲空间发展展望”的政策实施工具包括作为转移性支付的欧盟结构基金、泛欧网络（交通、通讯、能源）建设计划、欧洲投资银行的项目贷款等。

但是，巨型城市区域普遍面临的一个主要挑战是缺乏区域层面的治理，导致“行政空间”、“规划空间”、“市场空间”之间的失配，需要建立区域层面上的地方政府联盟，来磋商和协调涉及共同利益的重要事务。

3. 长三角城市群的内在结构

长三角区域的三省一市：基于企业关联网络的城市关联网络

GDP总量：9.8万亿元

总国土面积：35.0万平方公里

总常住人口：2.16亿人

城市数量：41个

城市群不仅是地理上的相邻性，更重要的是功能上的关联性。国际研究表明，城市关联网络的本质是城市之间的经济联系，而企业是城市关联网络的“作用者”（agents），众多企业的区位策略（location strategy）界定了城市之间的关联网络（interlockingnetwork）。

3.1 面向全球的城市关联网络：

基于高端生产性服务业跨国公司（GaWC 175）的全球关联网络

在GaWC175家高端生产性服务业（包含金融、会计、法律、广告、管理咨询）的主要跨国公司中，有139家公司在长三角地区设立了分支机构。其中，总部在纽约的公司为38家、伦敦为26家、东京为11家、巴黎为10家，合计占总数的61%，表明长三角区域与全球核心城市的关联度较高。

上述139家公司在长三角地区设立了291处分支机构。其中，上海分支数量最多，有190处分支机构，占长三角地区总数的比重高达65.3%，这表明，上海作为高端生产性服务业的主要跨国公司进入长三角市场乃至中国市场的“门户城市”，因而是长三角地区中与全球生产性服务业网络的关联度最高的城市。

以上海的分支数量为100进行数据标准化处理，可以将长三角城市与全球生产性服务业网络的关联度分为四个层级，上海为第一层级，苏南京、杭州、苏州为第二层级，宁波、无锡、合肥为第三层级，其它城市为第四层级，形成明显的梯度格局。

基于制造业跨国公司（Fortune Global500）的全球关联网络

在财富全球500强中，有141家制造业主要跨国公司在长三角地区设立了998家分支机构，明显集中在地区主要城市。上海有591处分支机构，苏州有150处，南京有68处，无锡有53处，杭州有46处，宁波有27处。上海所占比重为59%，上述6个主要城市合计所占比重高达94%。

3.2 面向全国的城市关联网络

基于2010年工商总局注册企业数据库，对于长三角区域与全国其他地区主要城市之间的关联网络进行分析和比较。这些主要城市包括直辖市、省会城市和计划单列城市。

以上海和北京的关联度为100进行数据标准化处理，可以发现如下特点：

（1）上海与全国其它地区主要城市的总体关联度明显高于南京、杭州、合肥、苏州、宁波与全国其它地区主要城市的总体关联度；

（2）上海与北京、广州、深圳作为全国核心城市的关联度高于上海与南京、杭州、合肥、苏州、宁波作为地区主要城市的关联度，但南京、杭州、合肥、苏州、宁波与上海的关联度却高于这些城市与北京、广州、深圳的关联度。

这表明，上海不仅是长三角地区核心城市，也是全国核心城市之一。

3.3 区域内部的城市关联网络

基于2010年工商总局注册企业数据库，对于长三角地区内部的城市关联网络进行分析，可以发现如下特点：

（1）以每个城市与区域内所有其它城市的关联度之和作为该城市的总关联度，并以总关联度最高的上海为100进行数据标准化处理，长三角地区41个城市形成明显的层级格局。总关联度最高的上海无疑是地区核心城市，其总关联度是次位城市杭州的1.9倍，杭州、南京、苏州、宁波和无锡是地区主要城市，其它城市则是地区一般城市。各个城市的地区网络关联度和这些城市与全球网络和全国网络的关联度也是基本一致的。

（2）上海与江浙皖三省主要城市的关联度大于一般城市，江浙皖三省内部主要城市之间的关联度也大于一般城市。

（3）上海和苏州之间的网络关联度是最高的，显示出同城化的发展趋势。

（4）无论是江苏城市还是浙江城市，与省内城市的关联度明显高于省外同级城市；南京与省内许多城市的关联度高于其与杭州的关联度，杭州与省内许多城市的关联度也高于其与南京的关联度。

（5）大部分城市的首位关联城市和次位关联城市分别是上海或者省会城市，特别是江浙皖三省主要城市（南京、苏州、无锡、杭州、宁波、合肥、芜湖）的首位关联城市都是上海。

长三角城市群的内在结构表明：上海是长三角区域的核心城市，南京、杭州、合肥分别是江苏省、浙江省和安徽省的核心城市。

4. 长三角城市群的发展策略

4.1 《全国主体功能区规划》（2010年）

2010年颁布的《全国主体功能区规划》构建了我国国土空间的“三大战略格局”：“两横三纵”为主体的城市化战略格局、“七区二十三带”为主体的农业战略格局、“两屏三带”为主体的生态安全格局。

我国国土空间划分为四类主体功能区域，相应地形成提供四种产品（工业品、服务产品、农产品、生态产品）的优先顺序。

优化开发区域（城市化地区）：主体功能是提供工业品和服务产品，其他功能是提供农产品和生态产品。

重点开发区域（城市化地区）：主体功能是提供工业品和服务产品，其他功能是提供农产品和生态产品。

限制开发区域（农产品主产区）：主体功能是提供农产品，其他功能是提供生态产品和服务产品及工业品。

禁止开发区域（重点生态功能区）：主体功能是提供生态产品，其他功能是提供农产品和服务产品及工业品。

依据《全国主体功能区规划》的国家城市化战略格局：长三角区域作为国家的三个特大城市群之一，位于全国“两横三纵”城市化战略格局中沿海通道纵轴和沿长江通道横轴的交汇部位。

2014年国务院《关于依托长江黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》强调：优化沿江城镇化格局，以沿江综合运输大通道为轴线，以长江三角洲、长江中游和成渝三大跨区域城市群为主体，以黔中和滇中两大区域性城市群为补充。

4.2 《长江三角洲地区区域规划（2009-2020）》

2010年国家发展和改革委员会编制了《长江三角洲地区区域规划（2009-2020）》。该区域规划明确了长三角区域的发展基础与背景、战略定位与目标、九个方面的具体策略、规划组织实施。

区域战略定位

亚太地区重要的国际门户。围绕上海国际经济、金融、贸易和航运中心建设，打造在亚太乃至全球有重要影响力的国际金融服务体系、国际商务服务体系、国际物流网络体系，提高开放型经济水平，在我国参与全球合作与对外交流中发挥主体作用。

全球重要的现代服务业和先进制造业中心。围绕培育区域性综合服务功能，加快发展金融、物流、信息、研发等面向生产的服务业，努力形成以服务业为主的产业结构，建设一批主体功能突出、辐射带动能力强的现代服务业集聚区。加快区域创新体系建设，大力提升自主创新能力，发展循环经济，促进产业升级，提升制造业的层次和水平，打造若干规模和水平居国际前列的先进制造业集群。

具有较强国际竞争力的世界级城市群。发挥上海的龙头作用，努力提升南京、苏州、无锡、杭州、宁波等区域性中心城市国际化水平，走新型城市化道路，全面加快现代化、一体化进程，形成以特大城市与大城市为主体，中小城市和小城镇共同发展的网络化城镇体系，成为我国最具活力和国际竞争力的世界级城市群。

《关于依托长江黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》：提升长江三角洲城市群国际竞争力。促进长江三角洲一体化发展，打造具有国际竞争力的世界级城市群。

国际门户+现代服务业和先进制造业中心=世界级城市群

区域发展格局

按照优化开发区域的总体要求，统筹区域发展空间布局，形成以上海为核心，沿沪宁和沪杭甬线、沿江、沿湾、沿海、沿宁湖杭线、沿湖、沿东陇海线、沿运河、沿温丽金衢线为发展带的“一核九带”发展格局，推动区域协调发展。

《关于依托长江黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》：优化提升沪宁合（上海、南京、合肥）、沪杭（上海、杭州）主轴带功能，培育壮大沿江、沿海、杭湖宁（杭州、湖州、南京）、杭绍甬舟（杭州、绍兴、宁波、舟山）等发展轴带。

区域经济体系

《关于依托长江黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》：充分发挥上海国际大都市的龙头作用，加快国际金融、航运、贸易中心建设。提升南京、杭州、合肥都市区的国际化水平。

着力提升区域核心城市的产业能级，大力发展高端生产性服务业，为区域经济发展提供高端服务，领引区域进入全球经济网络；区域的其他城市应当注重培育内生型发展能力，加强基于地区比较优势的主导产业，切实避免消极竞争。

城市群不仅是空间上的相邻性，更重要的是功能上的关联性。区域城市体系的本质是空间经济网络，企业是空间经济网络的“作用者”，应当彻底破除行政区划经济的藩篱，建立区域统一市场，实现生产要素跨界流动和资源优化配置。

伴随着经济全球化进程，以“价值链”为特征的垂直空间经济结构正在取代以“产业链”为特征的水平空间经济结构；在经济活动的低附加值环节（如制造和装配）趋于空间扩散的同时，经济活动的高附加值环节（如管理和控制）趋于空间集聚。

区域协调发展的重点领域

统筹和协调区域内的各类资源利用、生态环境保护、基础设施建设、开发空间管制，实现区域的可持续发展。

（1）各类资源利用：合理利用水资源、能源、土地资源、历史文化资源等，统筹安排建设用地、农业用地、生态用地。

（2）基础设施建设：推进跨区域重大基础设施一体化建设，提升基础设施（交通、能源、水利、信息等）的共建共享和互联互通水平，形成分工合作、功能互补的基础设施体系，增强区域发展支撑能力。

（3）生态环境保护：对重要生态功能保护区、区域生态走廊和其他生态地位重要的地区，实施禁止性和限制性开发。环境污染具有跨介质和跨边界的特性，应当建立健全区域性水体污染和大气污染的联防联控机制。

（4）开发空间管制：不仅需要明确各个城市的建设用地、农业用地、生态用地的规模和比例，而且应当建立城市建设用地的增长边界，确保区域性的生态用地和农业用地形成网络体系。

区域治理体系

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》指出，中央政府负责跨省级行政区的城市群规划编制和组织实施，省级政府负责本行政区内的城市群规划编制和组织实施。然而，跨省级行政区的城市群规划的组织实施依然缺乏必要的体制平台。

2010年国家发展和改革委员会编制了《京津冀都市圈区域规划》，由于缺乏规划实施的体制平台，同样是收效不大。随着京津冀区域发展的矛盾（特别是雾霾影响）日益突出，2014年8月国务院成立了京津冀协调发展领导小组，形成中央政府主导和地方政府参与的区域协调发展的体制平台，并在产业、交通、环境方面已经取得一些初步进展。

可见，为了确保跨省级行政区的城市群协调发展取得实效，需要建立中央政府主导和地方政府参与的体制平台。建议：在长三角城市群作为跨省级行政区的国家级城市群，建立由国务院主导和相关地方政府参与的城市群协调发展领导小组；在其他跨省级行政区的城市群，建立由国家发展与改革委员会主导和相关地方政府参与的城市群协调发展领导小组。

（整理自智能城镇群协同创新中心特聘教授唐子来于2015年长江三角洲城市经济协调会第十五次市长联席会议大会主旨发言经唐子来教授授权发表）