彭震伟（县（县级市）域规划应法定化）

我国传统城乡二元结构模式特征表现为农业支持工业和农村支持城市，在传统的城镇化进程中，户籍制度、劳动用工制度、社会保障制度等相关制度以及其它城乡发展要素限制政策，导致城乡发展中各种要素从乡村向城市的单向流动，片面追求城镇化发展速度、城市发展规模，而忽视了城镇化质量的提高，包括忽视城乡差距的扩大、城乡发展不协调以及农村发展相对落后。这种城镇化的发展模式所导致的城乡规划完全分离的状况又进一步加剧了城乡发展的差距。

新型城镇化从打破城乡分离的二元体制角度出发，提出了城乡区域经济、社会、环境协调发展的目标，促进大中小城市、城镇与乡村的协调发展，实现城乡区域功能协调互补，提高城镇居民和农村居民的生活质量。

 2008年颁布施行的我国《城乡规划法》明确了我国的城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，协调城乡发展空间，促进城乡经济社会的全面协调可持续发展。但是，在实施城乡规划时，依然未能突破城乡地域分离的状况。例如，对统筹城乡发展而言，县与县级市是实现城乡功能互补和城市对乡村发挥辐射和带动作用的主要地域层次类型，在这类地域中城乡产业以及人居环境及其空间的统筹发展是保障城乡整体区域统筹发展的关键。

但是，按照《城市规划编制办法》中明确的内容，法定的城市总体规划中包括市域城镇体系规划和中心城区规划两大部分，其中市域城镇体系规划更多关注市域内的城镇发展，而中心城区规划则聚焦于中心城区范围内。依据此规划编制办法，县级市的城市总体规划编制内容要求中并不包括县级市域内城乡产业与城乡人居环境及其空间的统筹发展规划内容。同样，对县域地域单元而言，由于县人民政府所在地一般为建制镇，《城乡规划法》中能够涵盖的规划内容只有镇规划、乡规划和村庄规划，缺少在整个县域范围内统筹规划城乡产业和人居环境及其空间的相关内容。因此，依据新型城镇化发展的要求，除了《城乡规划法》中按照聚落分类确定的五类规划外，对县域和县级市域的特定地域层次，还需要根据统筹城乡经济社会发展与城乡空间布局的要求，明确县域和县级市域的全域规划要求，并在城乡规划体系中加以明确为法定规划。其中，县级市的城市总体规划中除了市域城镇体系规划的编制内容外，应在各城镇的人口、职能分工、空间布局以及建设标准等规划内容的基础上，增加农村人居环境体系的规划内容，并与城镇体系统筹考虑。而县人民政府所在地镇的总体规划中则应加强县域层面的相关规划内容，即参照以上所述县级市的城市总体规划要求，增加县域城镇体系与镇村体系的规划内容，并应特别加强县域城乡产业发展及其空间布局、县域镇村体系、县域交通与重大基础设施和社会服务设施、县域生态与文化环境以及县域其它相关内容的规划。

中共十八届三中全会提出了我国城乡土地改革的主要内容，包括建立城乡统一的建设用地市场，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这一改革方向提供了我国未来利用农村集体建设用地建设城市的可能性，在未来城市功能空间拓展区域将出现二元土地性质建设用地的混合使用状况。这将极大地改变现行的城市规划编制模式，并对城市规划的编制内容提出新的要求。据此，在县和县级市域层面上加强城乡产业和人居环境及其空间发展的统筹规划就显得尤为重要，特别是要重视县级市的城市规划区、县人民政府所在地镇规划区及其周边镇、乡、村规划区之间的协调，以及规划区内与规划区外的空间协调，以保障城乡经济社会及其空间的统筹协调发展。

李京生（以人为本的城乡规划）

城镇化课题的提出是在国家现代化和城镇化发展的关键时期，也是学科发展的关键时期，确实是一个很大挑战，老前辈非常敏感，比我们看的远。城镇化涉及的问题很多，最直观的感受就是城乡再也不能分割下去了。我也研究过一些乡村问题，和大部分老师一样，做过乡村调查，编制过乡村规划，也了解到新型城镇化意味着什么，有多重要，我就从乡村规划的角度谈谈城乡规划学科发展和规划教育问题。

为什么会是挑战？首先，我认为是规划权利太大，甚至把规划神化了，居高临下，好像什么都能靠规划安排好。以前规划局在建委以下，现在市长一上来就调整规划，城市要扩张，要卖地，规划能让卖地合法化，从规划里可以制造GDP。于是规划师也自我膨胀起来了，只知道自上而下，面对新形势下的城镇化需求，这种状态难以胜任。规划是要考虑大事，但规划不是万能的，很多事情不是我们有能力去处理好的，要在现有的体制下来提出思路，要解决问题，不学习，不会调动更多的人参与规划是不行的。因此，对学科、对自己都要有一个合适的定位。第二，我们的规划体系是建立在城乡分立的基础上的，在《城乡规划法》里的城市规划和乡村规划也是分列的，这套制度还没有贯通城乡，基本的价值取向不明确，还是一个拼凑起来的“四不像”，城市规划部分基本是照搬西方，不同的是将乡村规划拼贴上去了。西方发达国家的城市化率早已在80%以上了，而我们是在农业国的基础上搞城市化，还是处在进程中，不考虑乡村看来是不行的，况且中国历史上城乡就是一体化的，今天的城市原本就是在传统的农业发达区域形成和发展出来的，但是究竟城乡一体怎么做，课题一定是很多的。近代我们落后了，究其根源，很多人认为我们是搞农业的，即使今天一说搞农业，就是落后，就要“挨打”。我们最恨的就是农业，比我们更恨农业的是农民，因为农业造成了农民的贫穷，这就是现实。因此，一旦涉及到“三农”问题，最好别和城市规划黏上，不想搞清楚，也不愿搞清楚，政府主管部门也是这么做的，这些对乡村发展的排斥态度阻碍了规划学科的发展，影响到了我们的规划教育。因此，没有价值观的转变，无法破解更深层的规划课题。第三，我们对城市化评判的标准也是西方的。拉美国家不是搞的不好，一些拉美国家没有 “以工促农”，实际上他们的乡下人过的很好，走的是“低度发展”的路子，拉美学者并没有完全照搬西方发达国家的理论，成果不能完全否定，但城市的拉美化和巴尔干化是我们要防止的，这就是为什么需要我们认真研究国情，我们要吸取什么样的教训，发达国家的经验要学习，发展中国家的经验也要学习。西方的城市化是靠牺牲农民利益换来的，是很不成功的，所以我们提出了新型城镇化，这也是西方学者对中国城镇化研究的期待。

一百年前西方有一股“乡村规划热”，现在又“热”起来了，为什么？因为乡村确实没搞好。乡村到底有什么发展潜力？有什么发展资本？为什么要城乡统筹？需要什么样的城乡一体化？的确是规划的重要课题。我们对二产很清楚，一产搞不懂，简单的认为一产在乡村，二产在城市，其实乡村不仅有一产，还有二产和三产，甚至还有“3.5产”，农业的产业结构很复杂，更加综合。农民往往都是多面手，兼顾不同行业，具备很多能力，并非没知识，没文化，是要我们去改造的对象，对这些问题没有基本的认识，自然就看不到“以人为核心的城镇化”要做什么。

新型城镇化为我们开辟了广阔的思路，而城镇化是双向的，既有农民进入城镇的城镇化，也有城市资本和人才下乡落户的城镇化，以及乡村农民的现代化，乡村社会的混居和多元化是大趋势。谈到学科发展，我认为第一条就是要善于多学科合作。以往总是把自己看做老大，别的学科都是打工的，以我为中心，为我所用，为我的观点提供支撑，缺少自觉的探索精神，把规划看做是工程师做项目，搞组装、搞集成，不管是否合乎逻辑，是否相互关联，反正拼装在一起就算完成了。这些和我们长期养成的工科思维惯性有关，面对新的挑战，要善于合作，有些可以不懂，但要知道谁懂，要扩大视野，要了解相关学科的发展，不学习，不合作怎么能知道谁懂呢？第二是要重实证。以往我们只关注说法上的创新，玩弄新概念，搬弄和套用“经典”，很多根本没有经过思考，也没验证，缺乏基本的科学方法。在我参加的一些规划评审中，尽管规划对象不同，规划层次不同，要解决的问题不同，但规划理念都是“以人为本，可持续发展和绿色低碳……”，反正什么时髦说什么，可是看一下后面的规划内容，跟前面的理念又几乎没有关联，还是老套路，说的永远都是对的，做的一直是错的。如果说规划惯用的思维方式是自上而下的化，那么新型城镇化需要我们还要学会自下而上，这个“下”我们的确还不清楚的话就必须投入大量的时间和精力来研究，把点点滴滴的认识汇集在一起，反复思考，使之系统化，这些就需要观察分析，需要深入细致的实证研究。以前我们最瞧不起就是实证，不做调查，对别人提出问题往往听不进去，要不就是非黑即白的武断评价，还不是官僚就患上了官僚主义。不做研究怎么能看到问题，不做实证怎么能证明你提出的思路是有道理的呢？连问题都没有搞清楚又怎么能编规划呢？如果把80%精力用在问题的研究上，20%用在画图上，规划一定能做好。第三个是规划教育问题。我们总是把世界上的人分为两种，一种是懂规划的，一种是不懂规划的，以懂规划为自豪没有错，往往错就错在是为谁在做规划。最关注城镇化的不仅是我们，农民会比我们更关注，他们需要什么？他们面临的问题是什么？会做出什么选择？都比我们清楚，在乡村规划中，农民是主体，是利益直接相关者，没有他们的参与，规划既不合理也不合法，更谈不上所谓的操作性。因此，规划师将扮演什么角色很重要，在规划教育中要体现，不能总是让学生捧着经典论著到现实中去找答案吧？作为规划师，如果通过规划你让农民知道什么是发展战略？什么是公共利益？什么是规划控制？那么你就成功了，因为后面的事情他们比你懂。这就是我们规划教育的目的，人人都懂规划，规划编制和实施也就不难了。因此，我们现有规划体制和规划教育方式肯定要改变，核心还是要培养什么样的人。

吴志强（城镇化与城乡规划）

在新型城镇化背景下，城乡规划应该做什么呢？作为最后发言者很受益，听到了很多好想法。赵民教授提的观点“城镇化是经济发展的一个结果，不应该强迫去做”；王德教授提到“政府做一时的，市民是一辈子的”；潘海啸教授提出“如何提升维持规划拓展空间的服务与管理水平”；宋小冬教授提到“规划目的是为人的发展服务”。各位老师教授的谈话，对我很有教益。

十八届三中全会报告，把我们规划界过去一段的思想和观点写进去了，我前两年做了很多笔记，走了八个省的乡镇，一直没有抛出来，我想好好梳理一下。

今天，我说三个方面想法。核心问题一：从旧型城镇化到新型城镇化的转型与创新，今天城镇化与过去做法相对而言，要突破要提升的核心点是什么。我们假如不把旧型城镇化特点问题想清楚了，也就想不清楚未来的新型城镇化重点做什么。刚才那么多老师批评的现状问题，都可以归作为旧型城镇化的问题。城市规划容易从未来理想城市的目标驱动下，思考未来做什么工作。今天，我们在不否认过去城镇化对整个民族现代化的历史性贡献前提下，必须明确认识旧型城镇化的问题，尤其是那些不可持续发展的问题。这样，未来的城乡规划，就有了两个导向：一是未来永续和谐的理想驱动，二是过去不可持续的问题解决。两者联动，就是一个核心的关键词：转型创新。两年前在广州有八千人新型城镇化，浙江省新型城市化大会上，我讲了六点转型。那就是：从看重土地经济到建设生态文明；从只重物质空间到重视社会和谐; 从粗放投入设施到智慧服务运行；从盲目移民流动到城乡协同模式；从生产驱动建设到人的素质提升；从政治经济管理到创新治理模式。这里核心的是：回到人本主义。以全体城乡人民的整体素质发展，城乡人民创新创业能力发挥，城乡生活品质的美好，城镇区域生态文明的建设，为城乡规划的核心价值。以人本主义价值观为城乡的理想，带动整个城乡空间的品质提升，带动城市土地的有效提质。过去规划问题结症在于看用地看建设多了，看人少了。我们要把整个城乡规划的根本目标，再次回归到规划的历史源头，为城乡人民服务。这是规划回归本原，规划专业的寻根溯源。在规划的哲学层面上，对待整个城镇化的历史，应该回归到以人的发展带动城镇化的本质发展。规划再一次找回自己的价值准绳。

核心问题二：从单一理想模式追求到城镇化多元模式探索我们不要期望中国下一步的城镇化只有一个理想模式，因为中国城乡的地理区位、社会条件、经济发展和文化传统是如此的丰富和多元，另外地方领导的水平不同，外部大条件的变化，都不能只有一个理想模式。过去两年时间，自己走了8个省的乡镇，边走边学习，边走边思考，是在大地上采风、从乡土中学习、从地方上吸取智慧营养。各地的城镇化都在按照自己的情况，探索着各自的城镇化和城乡协同的模式，我自己从中理出了六种基于乡村的城镇化模式，其中有些模式还在发育过程中，有些需要更长时间的跟踪观察总结。在中国，要把城乡规划真正做好，首先必须要认识到我国城镇化过程的地方特点多样性、城乡问题的独特性。必须要认识到中国的城镇化是一个多梯度的城镇化过程。城乡规划不能简单到处复制方案，再小的乡镇的规划也应该是特制的。在沿海地区的新型城镇化，应该与新型产业革命相结合，带来都市核心创新驱动力的升级。这里旧型城镇化曾经走在全国的前列，现代化成果最丰硕，但也是旧型城镇化弊病最全面暴露出来的地区：环境红利吃到底线了，人口红利吃到底线了，资源红利吃到底线了。新型城镇化在这里，就是要提升每个人的创新、创造、创业发展潜力，提升每一份土地的智力价值，还青山绿水，还小桥里流水。城乡规划在这里也应该有所创新，更加注重人的发展，注重生态环境，注重创新驱动，注重城乡区域治理体制创新。而长江黄金水道从东到西的整个大区域的未来新型城镇化，更要探索过去沿海城市的旧型城镇化没有走过的一条“本地城镇化”道路，不再重复过去大规模远程移民的城镇化，对于未来中国城镇布局是极具战略意义的。新型城镇化，也不能忘记国家的大西北。地方传统的文明融合与创新，对于整个国家发展具有安全稳定的战略基石意义。所以，新型城镇化应该是结合地方条件的多重的复合提升战略。新型城镇化，既不是旧型的复制，也不是简单的舶来品。

核心问题三：从城乡物质空间的建造到现代城乡治理体系的建构中华民族160年多年的现代化过程，是几代人连续不断、矢志不移对国家治理体制现代转型的追求：从一个封建国家体系转型为现代国家体系，从一个绝对自上而下的皇权社会转型为多元的民主社会，从一个封闭的大一统超稳定统治结构转型为一个开放进步理性的共治的治理结构。这个现代化历史，从晚清的洋务运动，以工业来带动；国民的民主资本崛起，以工业带动；人民共和国的三线建设，以工业带动；改革开放，沿海产业园，再以工业化带动。我们要认识到一点，中国社会现代化的最后完成，不可能建立在一个农业社会基础之上。世界上任何一个国家，现代国家制度、现代社会生活和现代治理结构，一定建立在现代都市文化基础只上的。所以，城镇化的问题，城市化问题和都市化问题，不仅仅是物质建造、经济发展，还是生活方式、现代治理制度的建构，是一个民族走向现代社会治理体系的承载基础。这给中国未来的城乡规划指出了非常明确的发展方向。城乡规划应该、也必须成为中国未来现代治理制度的一个重要组成部分。城乡规划近期应该讨论研究：①现代城乡治理体系的特征、要素及其结构；②城乡规划在未来中国城乡治理结构的作用及其发挥；③如何在现代城乡治理体系建构中完成城乡规划的下一步发展；④作为城乡治理体系中的城乡规划必须补充哪些知识要素和工作方法；⑤从技术路线规划到多元共治治理的规划，规划学科如何更新架构；⑥规划编制过程如何多元协作，规划实施过程如何共治共享。新型城镇化，将为中国带来新型城乡治理体系，这个过程既非一蹴，也非遥遥无期，但在中国的现代城镇建设历史上，从来没有像今天这样条件成熟过，也从来没有像今天这样认识清晰，更没有像今天这样令人期待。今天，城乡规划可以做太多事情，城镇的现代治理制度、乡村的现代治理制度，规划的现代治理制度，政府起什么作用，民众起什么作用，企业起什么作用，专家起什么作用，上级主管起什么作用，相邻地域如何参与？规划在多股力量中间构成哪股力量，在什么时候和哪股合力。这些需要我们规划界，真正从我们的土地上寻找答案，从过去的旧型城镇化中反思中探索，从我们160年的梦想中寻求方案。

以上三个核心问题，是对新型城镇化问题必须思考的，也是城乡规划特别需要思考和行动的。规划专业，除了规划城乡，是不是应该在新型城镇化下，规划下自己了