宋小冬（外来务工人员落户和建设用地指标挂钩）

改革开放以来，城镇化进程不断加快，随着经济结构转型，社会治理转型，城镇化在保持一定速度的同时，势必要提高质量。改革开放过程中，城镇用地规模扩大快于人口规模扩大，常住城镇人口中，外来务工人员大都不落户，从长远看，会影响社会稳定，也限制正常消费。土地城镇化快于人口城镇化，质量不高。我们从事城市规划业务，在城市总体规划阶段，委托项目的地方政府非常关注城市规模，规模小了，规划就通不过，完不成。受现有技术规范限制，只有做大人口规模，才能增加用地规模。按统计资料，绝大多数城市的户籍人口增长缓慢，规划技术人员不得不提高非户籍人口比例，由此增加建设用地。人口和用地指标大致匹配，才能通过、批准，从而实现城市总体规划和土地利用总体规划的衔接。国家和省国土资源管理部门下达建设用地指标，城市总体规划是重要依据，地方政府获得用地指标，会提前用完，把缺地的矛盾交给下届政府、下轮总体规划修编。人口和用地既结合又脱节的规划、建设模式，已是普遍现象，务实的规划设计机构，大都心照不宣，完成任务，实现产值。从事理论研究的学者，对城市用地浪费、外来务工人员待遇不公经常提出批评。对地方政府来说，人口指标是“面子”，土地指标是“实惠”，长远的、整体的利益相对次要。国家国土资源管理部门，守住18亿亩耕地主要靠宏观措施，到了具体城市，如何节约土地，可以动用的微观措施有限。若干年前，我和周围学生、老师讨论城镇集约发展时，曾经提出外来务工人员落户能否和建设用地指标挂钩的设想，学生听了，认为是好的，老师听了，认为现行体制下难以操作。数年后，重庆市域范围内，开始了类似的试点，效果如何，能否推广，学术界、媒体界的报道并不热烈。我觉得，推广会有难度，但是这种做法从宏观、微观两方面看，至少是良性的。在此将进一步讨论这种措施是否良性，暂时回避推广的难度。

最近20年，城市建设中，土地资源消耗最大的是工业用地，各类规划中，住宅、商业、办公用地，要限制容积率上限，而工业用地的容积率不但指标偏低，完不成既定指标也很常见，地方政府为了招商引资，用土地来吸引企业，导致了工业用地比较浪费，属普遍现象，也是很多城市用地扩张过快的主要原因。务工人员落户和建设用地指标挂钩，和发展工业的目标可以对应，吸引工业，拉动就业，等于吸引人口。如果指标挂钩，会促使工业用地的节约使用，也会主动发展劳动密集型产业，或土地消耗较小的产业。这项措施可以抑制各地政府招商引资领域的恶性竞争，应该属于良性。外出务工人员原有身份是农民，务工收入高于务农，城市生活质量高于农村，农民才会进城，出于自愿，并非强迫，也属良性。农民迁出农村，就可以腾出宅基地，对迁出地的地方政府，可以复垦宅基地，推进农业专业化，扩大单户生产规模，还可将多出的村庄建设用地指标用于其他建设，显然也属良性。务工人员落户，对中央政府，至少有三方面的良性效果：①一般而言，村庄人均建设用地明显大于城镇人均建设用地，减少村庄建设用地，增加城镇建设用地，有利于土地的集约利用；②农民能在城镇落户，是实实在在的城镇化，既减缓土地城镇化快于人口城镇化的矛盾，也减缓社会的不公平；③本措施隐含了鼓励地方政府节约建设用地的意向。从迁入地地方政府、迁出地地方政府、务工的农民、中央政府四个角度，务工人员落户和建设用地指标挂钩都属良性对策，可形成良性循环。重庆的试点范围相当于一个省，属西部山区，效果有限，如果能跨省试点，和务工人员的流动方向匹配，可以获得更明显的效果。四方主体都有可进可退的余地，不会发生恶性循环，不会进退两难而陷入困境。同时要承认，除了现行体制不适应，还需要很多配套措施，需要制度创新，才能获得整体的、长远的、良性循环的效果。

张松（市场化之外的城镇化规划）

 十八届三中全会召开前夕，高盛投资管理部中国副主席哈继铭发表了“如何判断中国有无实质性改革”的文章，引起了不少人士的共鸣。文中认为“中国需要两类改革，一类是提高劳动生产率，另一类是转变经济增长方式。说白了就是提高增长效率，调整经济结构”。显然，相对于经济发展而言这个观点相当到位，但结构调整难度很大，上海推进“转型发展”已有好几年了，效果还不是很明显。在这里，我首先想讲的一点就是，对于城镇化或城乡规划，除了经济增长之外还有什么可能性？一般认为，城乡规划是一种公共政策或者是城市发展的管理工具。因而，出了任何问题都会说“规划都要反思”，好像都是规划带来的结果。

谈到城镇化一定会涉及“三农”问题，说到城乡规划，我想也有一个与“三市”的关系如何处理的问题，也就是说，在市长（政府）、市场和市民这三个层面，规划应当处于什么位置？或者说充当怎样的角色？前些年，地方政府积极推进城市化，把城市化作为拉动包括房地产在内的经济发展的重要手段，表面上看是市场需求在左右，事实上更多是政府在主导。在城市规划建设上政府错位过大，有些地方政府可能是本地最大的公司，土地是其资本，它的银行债务也是最大的。政府主导的增长，一般速度快、效率高，但往往依靠投资拉动。社会公平、环境保护、可持续发展在追求效率的时候基本上就成了口号，而不是一个真正的实实在在的目标和政策引导。所以说，政府职能不转变、机制不改革、民主进程不推进，只是依靠所谓的“向权力讲述真理”的方式和空谈城市规划的“公众参与”，恐怕是无法解决根本性问题的。现在形势比较好了，十八届三中全会、中央经济工作和城镇化工作会议文件讲的很好，推进城镇化的六条主要任务，说了许多具体事项，很详细。但对于未来的趋势或走向，我觉得还不能盲目乐观。

中国的城镇化走到现在，是不是有过所谓的“老型”城镇化，现在才开始主导新型城镇化？恐怕过去做的许多开发建设，包括新区新城和工业园区开发，还不是真正的城镇化，或者说中国的城镇化在许多具体环节上还没有做到位，一些地方还走了弯路，而怎么做能够调整到位、成功转型还是一个大问题。而且中央会议文件的指导精神和创新性思路，如何尽快变成政策性文件，变成法律性的规定和规程，也许在“十三五”规划中才可能比较全面地体现出来。

与发达国家和地区相比，就会发现我们的国土规划、区域规划、城市群（首都圈）发展等等，都还没有制定相关的法律法规，也缺少公开透明的相关配套政策措施。现在好像有一个说法，认为我们过去的城市化是比较美国式的，现在要学欧洲的城镇化模式。这也许是一个好的思路，但中国的问题还是有自身的特点，人口众多，资源有限，环境污染、生态危机以及社会发展等现实问题比较大。现在城镇人口达到了7.1亿人，中国社科院最新版《社会蓝皮书》中指出，中国60岁人以上老龄人口已经超过2亿人。全国人口无论城市人口还是农村人口总量都太大，在人口问题上欧洲值得借鉴的经验可能不多。其实亚洲国家的一些经验，比如日本、韩国的多少还是值得借鉴的。比较遗憾的是由于政治和文化方面的影响，人们对日韩等国的经验还缺乏系统的研究。现在有人去日本旅游，看到大都市东京充满活力，地方中小城镇也建设管理的相当好，农村地区也没有衰败。但很少有人知道日本战后的发展政策和国土规划都是在鼓励地方城镇和农村发展，既有其战略考虑又有具体实践推进，像社区营造、地域发展规划等，几十年过去了才呈现出现在看起来比较均衡的国土发展模式。国内有些经济学者包括一些规划师认为，城市发展规模和形态是没有办法规划和调节的，城镇化应当完全跟着市场走，我觉得可能还不是这么一个简单的事情。

再谈一下土地效率问题，“提高城市建设用地利用效率”被中央列为第二条主要任务，后面还谈到了“守住底线”等原则和事项。但我担心有的城市和地方还会继续维持土地过度开发的趋势。珠三角地区推进的“三旧改造”，现在已开始推广到其他地方，上海可能也要学习这个经验。规划的目标就是提高土地效率、追求土地效益最大化，将来会毁掉所有的城市。有条微博讲“上海有很好的里弄旧区又要拆迁了，这确实是三赢的局面。区政府很高兴的，有新的增长点，政绩出来了，开发商又有了地可以造房获利了，动迁居民终于得以改善居住条件或获取现金，有人输吗？”其实，如此简单的拆迁改造，最终会毁了整个城市，包括城市的宜居性、城市的环境伦理、空间秩序等。我们今天的建设，无论是外延拓展，还是旧区改造，都不应忘记了城市的本质：城市不只是经济实体，更是生活空间、历史环境，好的城市还是文化景观和艺术作品。按照美国规划师的说法，不应当把城市当成“增长的机器”，城市盲目的增长没有多大的意义。我看到一个报道，诗人于坚去印度转了一圈回来后出了一本书《印度记》，他说“与印度比起来，中国最近一百年的历史，太像一场大扫除了，一个忙着搬新家的国家”。整个文化都没有了，这是很可怕的事情。还有住房问题，以房地产为主导住房开发，政府跟着市场跑。当然这个市场，我觉得还不是真的市场，有很多人为的制造的泡沫。经济学家许小年说：温故而知新，当前社会上的“看病难”、“买房难”等问题，和过去的“买肉难”、“买钢难”的性质相同，都是由供给不足引起，对策应当是开放市场，尽快增加供给。我觉得这个说法很不准确，我们现在住房供给存在不均衡问题。如果没有适当的政策调整，继续仍由市场主导消费，不知道会出现怎样的混乱局面。

最后，说一下城乡规划在现实生活中的尴尬地位，可以用“地命海心”这个网络词来形容。在今后的城镇化进程中，城市规划师还是要脚踏实地地参与其中，要通过好的规划实践来影响地方的发展方向和建设行为，而不只是在书本上空泛地讨论一些有争议的问题。在城镇化建设实践过程中，既不能把规划当成万能的工具，也不能把规划变成随意涂抹的“沙画”，尤其不能让规划成为地方政府错误做法的“背书”。

总之，如何实现建设美丽城乡的未来目标，还有漫长的道路要走。我觉得有三点“底线”目标非常重要：第一要珍惜资源，保护环境。有人可能会说，我国现在地价这么高，土地开发效益追求最大化就是在珍惜资源。其实不然，自然土地中重要价值被完全忽略了，如美丽的景色、洁净的河流、生物的多样性等等；第二要敬畏生命，保护文脉。学规划的人都知道的，过去老师教我们，现在我们教学生，相当多的教材上都有的：城市是有机的生命体。但是，现在开发建设、旧城改造把城市可以任意改变“魔方”，今天这样，明天那样。城市格局、历史文脉、山水形胜，也就是现在讲的“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，这些都成了“老黄历”，也成为了奢侈品。所以说，未来的城市应当回归传统城市，建设新城也靠考虑城镇的基本功能、人的基本需求，并尽可能借鉴中国传统建造实践的优良传统和明智理念；第三要关爱百姓，保障民生。有人说中国80%的资产集中到20%的人手上，这10多年下来，变成了90%的资产集中到10%的人手上。当然我不确定这个数字的准确性。但发展的平衡问题、社会的公正问题，应当引起高度重视。我们一说差别，总是想到东西部地区、沿海发达地区与欠发达地区、城市与乡村的差别，其实在上海郊区农村之间也有相当大的差别。这样的课题需要我们在制定政策时，在规划建设中加以关注和考虑，应当通过规划政策来逐步调整改善，来推进“可持续发展”这个并不是很新的战略政策的实施，当然不再是将其作为口号式理念来宣传，而是规划建设实践中全方位的操作指南。

孙施文（国家治理体系现代化与城乡规划改革）

城镇化本身，不仅仅要关注人口的流动、人口的转化，同样应该关注的是，随着这种流动和转化所带来的社会组织方式的改变。乡村式的社会组织方式是建立在熟人社会的基础上，而城市社会的组织方式则是建立在陌生人社会的基础上的，随着城镇化的推进而进入到城市时代，也就必然要求整体的社会管理、社会治理方式进行转变。

这次党的十八届三中全会的决定，把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，也对此提出了明确的要求。城乡规划是国家治理体系的重要组成部分，这是认识我国城乡规划作用及其发展的必由路径。城乡规划不仅仅是技术工作，也不仅仅是学术工作，更是一项与空间治理相关联的社会实践。因此也就不能仅仅从城乡规划学科、从城乡规划领域内部，运用城乡规划自身的逻辑来谈论城乡规划，而需要将学科、学术、管理和实践很好地衔接起来。治理，显然不只是管理、管制，而是在政府、市场和市民共同作用下的社会组织和运行模式。在此框架下，城乡规划需要很好地清理、明确城乡规划的事权，清理相关规划之间的关系，明确究竟哪些是城乡规划的职责所在。作为社会治理手段的各类规划都有其核心领域和其要解决的重点问题，各类规划间应当相互协同，而不是用某种规划来替代其他规划。城乡规划也不是包罗万象的，而是应该围绕着空间治理而展开。

《城乡规划法》依据“一级政府、一级事权、一级规划”的原则建立了新的城乡规划体系，但在具体内容上尚有待进一步细化明确，在其机制上需要有重新的组织和整合。在规划内容上，过去人们更多是从学科的完整性角度来设定规划的内容，但我们应该看到，现在学科的基础基本上是建立在欧洲大陆以建筑学为背景的城乡规划框架下的，而我国的城乡规划制度现在更多是以英国式的为主要参照的，同时引入了美国的区划内容等。由于各个国家的基本制度不同，同样的名称和规划类型下所包含的内容各不相同，对于这些国家而言，他们的规划规划类型、规划内容都与各国的治理体系相适应。但正由于我们的规划内容在引进的基础上与我国的管理体系、社会治理状况间缺乏必要的衔接，由此，从学术的角度来看，内容相当完整，但与整个治理体系却出现了分离，这也就是我们现在经常面对着的规划研究与规划实践以及规划编制与规划实施之间矛盾的很重要的来源。

由此，我们需要从建设现代化的国家治理体系、提升国家治理能力的角度，对城乡规划的体系、规划的内容以及规划制度等进行很好的梳理，从规划在社会发展过程中得到更好的运用、更好地发挥作用的角度来认识城乡规划、完善城乡规划制度，这是未来我国城乡规划发展的重要途径。我国的城乡规划在很多方面有混杂、拼贴和综合的特征，这不仅体现在刚才说的知识、学科来源方面，而且在许多概念方面也出现了混乱。比如，规划概念的泛化，城市中出现的很多方面问题都被认为是城乡规划的问题，但实际上并非如此，这就是我前面说的规划的事权必须明确，否则规划就成了一个垃圾筐，什么问题都由规划来扛，这会使规划不堪重负。

另外，我们也要分清楚，规划中所确定的目标和规划中所确定的行动。城乡规划既要确立未来发展的目标，同时也是未来城乡建设和发展的行动纲领，两者也不应该混淆。未来发展目标，尤其是有关城市未来结构、具有战略意义的空间布局等方面的内容，具有长久性，不应随意改变，而且前后期的规划必须延续，每一轮规划不应追求结构性的转变；但是对于行动性的内容，则完全应该是随着时势的改变而变动的，否则我们的规划根本无法应对社会、经济的发展演变，也无法适应现代治理条件下的社会需求。