董鉴泓（城镇化内涵）

《辞海》里城镇化这个词目是我拟的，当时是根据英文（urbanization）解释写的。这个词目在英文里出现比较早，在17-18世纪英国工业化开始，城市扩展，侵占农田，使农民失业，使大量失业农民进入城市变成工人是当时的社会现象。记得该词目大意是：工业革命后农田转化为城市用地，农民转化为工人的这一现象及过程。

现在对城镇化有一些误解，认为以城镇化带动工业化，城镇化是由二、三产业发展促成，是结果，不是动力。在定义上讲，镇和市只是行政上的区别，都是非农业人口占大多数的城市型居民点。有的文章谈城镇化和城市化有什么区别，还有人提到小城镇叫城镇化，大城市叫城市化，特大城市叫都市化，谈了之间的区别。我觉得这些说法不是很准确。工业革命已二三百年，城镇化的原始含义已不适应现在城市及城乡关系的现状，现在许多文章中谈论的城镇化词目泛化，实际涵盖了城市发展及城市建设、城乡统筹等。现在城镇化的文章很多，涉及到各行各业，还涉及到社会问题、经济问题、人口问题、产业问题等很多问题，其中很多问题和我们城市规划学科有关。

城市布局、城市群、城市土地利用、空间治理。还提到城市物质文化生活的安排、历史文化保护，“看得见山，看得见水，记得住乡愁”。城市规划涉及到各个学科，核心内容到底是什么。我们国家发展到了新的经济转型时期，原来经济发展是外向型多一点，现在改成增加内需为主，提高城镇化水平可增加内需，这里面有一些难点，比如说关于城市的发展政策，小城镇要放开，中等城市也适当放开，大城市要控制规模。但是现实情况，大城市控制不住，越来越大。这里面很多因素跟地方行政有关系，很多地方行政追求城市规模，要搞一千万人口以上的大城市。小城市要开放，可以户籍开放，但小城市产业发展不起来。我看到一个资料，在城市里面非户籍人口农民工两亿多，70%是在北上广或者沿海的省。这些人口要城镇化，是很大一个难点。比如上海房价那么高，土地资源那么少，要把这些非农人口转化为城市人口，这个难度是很大的。文件上提到了，城市规划要有延续性，权威性，从事这个工作的人都知道，城市规划目前延续性不够。领导换一任就换一种想法，而且是主要领导，来一个书记就可以提出很多新点子。所以城市规划缺乏延续性，城镇化要有规律发展，要有规划，但是规划执行起来困难很多。现在我看很多地方，行政上好大喜功，贷款，跟房地产一起搞土地财政。实际上，公共经费不是二三产业发展结余的，而是靠买卖土地靠贷款来发展城市，这些问题都跟我们规划有关系。

赵民（关于城镇化与城乡规划的若干见解）

“城市化”抑或“城镇化”，用英文表达均为urbanization，但在我国的语境下其意涵很不同。中央用“城镇化”的提法，既是要求关注各类城市发展，亦是希望重视联系“三农”的“镇”的发展。在我国《城乡规划法》中，“城市规划”与“镇规划”是并列的法定编制规划。

 “城镇化”是一种社会转型过程，城镇化冠之以“新型”则体现了一种特定的目标诉求。凡为新，都是相对而言的，需要有参照系。我们认为现在所称的“新型城镇化”，一是可参照历史上的诸如英国的城市化，以及后来的拉美国家的城市化；二是可参照对比我国改革开放后30余年来的城镇化经验。英国的快速城市化发生在工业革命时期，工业和城市发展以农村破产为代价，历史所记录的是资本原始积累的野蛮历程；20世纪中叶在拉美地区则出现了“过度城市化”，其城市化速度非常快，但人口集聚与产业发展及市政发展并不同步，城市贫民窟自发绵延，衍生了诸多难以解决的矛盾，以致在国民经济总体发展水平到达中等水平后限于停滞不前；目前，一些亚非拉国家正陷于这一境地。

而我国改革开放30年来的城镇化进程，一方面成绩很大，另一方面也存在着诸多弊端。其中包括：城乡发展不协调，人口流动规模庞大，“土地”的城镇化超前于“人”的城镇化；城市空间快速拓展，但是社会转型相对滞后。总结国际和国内的历史经验和教训，我国新时期的城镇化发展要确立和秉持新的发展观，并积极探索新型城镇化的发展之道。我国人口总量从2000年开始基本上处于缓慢增长的态势。一个简单的数学逻辑，在城镇人口继续增长的未来，农村的人口总量一定是处于持续的下降通道。由此引发的对偶命题便是城市要“精明增长”，农村聚落要“精明收缩”。对城市精明增长的讨论已经很多，而农村发展的精明之道则尚属新命题。提出这个命题是有感于目前农村的持续“空心化”和“破败”，总体而言农村的传统社区正在无序解体。另一方面，目前的一些所谓新农村规划则具有很大盲目性，在规划方法上有诸多误区。

一个简单的问题是我国的村庄规模还会像城市一样持续增长吗？近年来在我国东部、中部和西部的农村调研发现，农村每年的新建住房需求几乎不超过总户数的1%；反而是有越来越多的房屋处在低效使用、甚至空置或废弃状态。相当部分80后和90后的农村青年选择去城镇打拼，农村的人口越发地呈现出“三留”特点，即留守儿童、留守妇女和留守老人。这部分群体在农村基本上都有住房，且面积不小，无外乎是建筑质量有差异而已。较富裕地区农村居民建房的原动力在很大程度上仍为传统的置业观念，而不是基于真正的居住需求。

那么，相应的问题就是，村庄规划的目标是应对增长吗？目前编制的一些村庄规划仍是基于户籍人口，多是假设农村人口保持不变、甚至增长。但事实已经证明，这样的增长型规划已经不适应相当部分地区的农村发展。显然，对于物质空间规划而言，面对大部分农村的收缩趋势，其规划措施应该是面向实际需求的调整和整治措施，而不是传统的村庄“建设”规划。就农村教育等公共服务设施而言，根据我们的调研，往往是适当集聚、进而提高质量更为农民所接受。集中和分散的平衡在不同地区区会有所不同，但无论是什么类型的地区，新农村建设的关键是把公共服务覆盖到居民点，实现服务覆盖的“均好”、而非公共服务设施建设配置的“均好”。

“精明收缩”既是空间问题，更涉及政策议题。例如，如何改变大量农村人口进入城镇务工和生活，同时仍保持着农村户籍和承包地的“不完全城镇化”问题？实际上，进入城镇的庞大流动人口群体“牵联”着亿万农村家庭，流动人口在城镇的的就业和收入水平关乎着我国农村发展的全局。其政策意义在于，“农民工市民化”不单是城镇这一头的工作，而且还取决于农村的状况。从许多农民不愿意放弃农村户籍以及进城农民工的较普遍低消费行为来看，一是在城镇收入水平尚不够高，难以支撑举家迁入城镇——转而贴补老家的开支、赡养家庭老弱成员，所以不能像正常市民那样消费；二是农村老家尚有承包地和住宅，存量资产有经济价值和效用，但这些资产难以变现和退出。由此可见“农民工市民化”是一项非常复杂的社会工程，涉及到城市和农村两方面的利益调整和改革。以“精明收缩”为指向的基本策略，包括在制度上的“松绑”及创新，使得耕地、宅基地及住房能够有效流转，进而使得进入城镇和退出农村的摩擦成本均大幅降低；在空间发展上的打破“路径依赖”，逐步对村镇地区的人居环境和基本公共服务设施体系加以精明重构；对规划工作而言，就是要学会怎样合理制定“收缩型规划”。（鸣谢：张立博士等的研究支持）

王德（新型城镇化背景下的城市规划转型）

城市规划是最早关注城镇化问题的学科之一。近两年对城镇化的热议浪潮中，反而听不到太多由本学科发出的声音，这要引起人们思考。过去，我们比较关注城市空间问题，城市物质空间建设，要从这个视角驾驭城镇化这个大命题就显得力不从心了。现在经济学、社会学等其他学科对这个话题产生更大影响的现象要求我们关注更广泛的领域，包括政策、制度、人口、农村等等，要顺应形势发展，使规划学科在新形势下获得新的发展动力。

新型城镇化从提出到热烈讨论、再到国家城镇化工作会议的召开，终于一步一步展现具体面目。如果早一点提出来，早一点实施的话，可能现在情况要好一点，至少现在空气质量不至于这么差，虽然晚了一点，在这么高规格层面提出这件事还是说明中央是下决心的。新型城镇化所说的这些内涵，是大家以前都说过的，比如可持续发展、以人为本、生态优先，但说了那么多年，地方政府是怎么干的呢？干的是不可持续、破坏生态环境、不以人为本的另一套。为什么这样？因为国家另外还有一套更强有力的政策迫使地方政府这么做，如在很多明明不适合发展工业地区也要考核GDP，在地方政府的绩效考核中更多是经济方面的指标，所以地方政府只好嘴上说一套，实际又是干另一套。结果就是目前出现的情况。这次提出新型城镇化，不仅有目标还有保证措施，那就触碰到实质问题了，比如有些地区GDP不再考核，干部考核不唯经济成就，等等。这是实质性的变化。

新型城镇化的提出，我认为还有一个判断，就是传统的城镇化已经完成历史使命。它为我们带来大规模的城市硬件建设，城市用地的迅速扩张与规模的快速提高，传统城镇化为中国城市发展带来的成就有目共睹，它的利已经发挥到最大，现在它的弊端已经凸显出来，或者说弊已经大于利了，所以要必须转型，开创新型城镇化的道路。现在出现那么多空城鬼城，城市摊子铺得太大，这就是弊端之一。这个大摊子可以容纳的城镇人口也许是是60%、70%甚至更多。也就是从量上说这个摊子已经足够承载中国城镇化未来几十年需要了。

所以，传统城镇化方式已经完成历史使命，现在需要转变城镇化的方式。应对这些变化，城市规划面临转型与变革。第一，从外延发展型转到内涵提高型的转变。人们习惯做外延式扩大型规划，今后更多应该是内涵改造型、存量改造型的规划。比如城市的总体规划中重要的内容是用地评定、城市发展方向分析、城市新区选址，今后可能不再是重点。总规教材里面这部分内容也要相应调整，存量改造的总规如何编制，这是新的挑战。本次上海市总规修编就是这样的规划，人们拭目以待，期待有所突破。第二，从大项目快速推动型规划，向小项目逐步发展型规划转变。快速发展时期有很多大项目，这种大项目给城市带来很大变化，人们也非常擅长做这样的规划，由于建设周期短，规划编制比较粗放，很多需要在规划阶段考虑的问题只能在建设过程中现场解决。以后这种大项目会逐步减少，但是周期长的小项目会增加，城市建设也从大步快走专向小步慢走。规划编制也将从粗放走向精细化、许多实施过程中可能碰到的问题，需要在规划阶段解决。第三，从以物质环境建设为中心的硬规划向政策环境建设为中心的软规划转变。物质环境建设是规划学科的核心，我们需要坚持。同时，规划学科在已建成地区的管理和升级改造中依然大有用武之地，城市发展进入稳定阶段后，以政策和管理为中心的软规划需求随之增加，城市规划需要顺应变化，在建成环境的改造、管理、政策制定方面发挥作用。