写在前面

工业化是一个国家发展必经的过程，而工业化过程中必经污染过程，无法逃避？这似乎是在给当下中国正遭遇的社会现状作辩护。但是，谁敢以牺牲经济发展来治理污染？谁敢拿一部分人的失业换来蓝天碧水？然而，守旧没有未来。在柴静《穹顶之下》中，英国能源与气候变化大臣Ed Davey说：“一百多年前，我们英国有几百万矿工，现在只剩下几万人了，但我们的就业人数是历史最高的。当一个产业正在被淘汰的时候，会有另外一个产业冉冉升起。”

经济转型才能可持续发展，创新才能赢得未来。本文最初发表在《东方早报·上海经济评论》（2012年8月7日）。作者诸大建系同济大学公共管理系主任、可持续发展与公共管理研究所所长，教授、博士生导师。本文经作者授权发布。

上海“十二五”规划确立了创新驱动、转型发展的发展战略，但是在有关创新的讨论中，人们往往强调提高劳动和资本的生产率，而对提高自然资源的生产率，却没有给以关注。因为研究可持续发展与公共政策，常常从经济社会发展与资源环境消耗的关系，观察城市发展的动力和质量。从物质投入要素看，上海大都市经济社会发展的最大约束是能源、水资源、土地空间和环境容量等自然要素。因此，笔者认为上海的创新和转型很大程度上是绿色导向的，对此谈三点看法。

资源和环境严峻挑战

上海未来发展面临的最大挑战仍然来自资源环境方面，以及与资源环境相关的管理能力的挑战。

所谓绿色，按照里约+20联合国等国际组织一系列研究成果的界定，是要求经济增长和社会发展与资源环境消耗脱钩。

有两种脱钩方式，对经济输入端的自然资源而言，是要求相对脱钩，即资源消耗的规模虽然趋向正向增长，但是增长速度应该远低于经济社会发展的速度；对经济输出端的污染排放而言，是要求绝对脱钩，即污染排放的规模应该是减少的，速度应该是零增长和负增长。实际上，绿色发展是从粗放型发展方式向集约型发展方式转化的具体体现。

过去的10年特别是过去的5年，可以从上述经济增长与自然消耗的指标来看上海绿色发展的进步。一方面，上海2000年的水平是人均5000美元左右，在过去10年的持续增长后，已经达到人均12000美元，超过了世界银行的高收入门槛线；另一方面，资源消耗和污染排放分别达到了相对脱钩和绝对脱钩。

在资源消耗上，过去5年，能源消耗弹性系数下降到0.46，这意味着用不到一半的能源消耗增长换来一份GDP增长，水资源消耗总量有相对稳定的表现，单位建设用地的经济产出有明显提高，各项指标具有相对脱钩的发展趋势；在污染排放上，过去5年来，上海全市的二氧化硫和化学需氧量排放总量分别减少了30.2%和27.8%，减排力度名列全国前列。

上海常住人口已经超过2300万，按照中国到2030年城市化处在高速发展阶段的基本背景，上海人口有进一步扩大到2500万甚至3000万的可能。按照平均7%的年增长，上海到2020年有可能达到人均20000美元的水平。增长的人口规模和增长的经济规模，均对上海未来的资源环境供给能力，对上海如何从思想上、制度上和技术上（包括产业结构）实施绿色创新和绿色转型提出了很高的要求。

如果到2030年，人口增长是2010年的150%或1.5倍，经济增长是2010年的400%或4倍，那么在没有任何技术与管理创新的情况下，上海的资源环境压力将是2010年的6倍左右，这意味着能源消耗、垃圾产生等将有惊人的增长。反之，如果要求2030年的资源压力相当于2010年的水平，这需要技术与管理水平在20年里有6倍级的增长，国内外的研究证明资源环境的生产率虽然可以持续提高，但是要提高到如此大的倍数是不可能的。

可以接受的情景是，上海未来10-20年的经济社会发展既具有足够的增长性，同时又具有一定的自然相容性，例如在2020-2030年间上海的资源消耗和垃圾产生等出现一定程度的稳定状态或峰值状态。因此，绿色创新和转型，不仅涉及产业结构和生产技术的变革，而且要求对经济规模及其增长速度、人口增长及其空间布局有相当力度的调控，这对体制能力和管理能力是重大的挑战。

三大领域进行绿色创新

绿色创新的成效体现在，上海在经济变大的时候要让物质重量变轻，在空间扩展的时候要让自然能力提升。

国内外均认为，中国的“十二五”规划是经济社会发展转入绿色发展的转折点。相对应的，上海的“十二五”规划针对上海实际提出了有系统性的绿色创新与转型的路线图。

一方面，形成了由能源减碳战略、资源节约战略、污染控制战略、生态建设战略等四大战略组成的资源环境管理框架与相应的指标体系；另一方面，强调了在生产、消费、城市各个发展领域的绿色创新和转型，使得资源环境管理能够纳入经济社会发展过程，从源头上减少压力。

对于上海未来十年的发展，需要强调三大方面的绿色创新和转型。

一是提高生产效率，促进经济的绿色转型。上海的创新和转型首先是产业结构和产品效率上的绿色转型。

以能源消耗为例，虽然“十一五”期间上海的万元GDP能耗减少了20%，处于全国领先水平，同时产业结构中服务业提高到大于60%的比重，大大减少了工业能源的消耗。但是即使延续这样的努力，上海的资源环境压力仍然是增长的。上海目前工业中重化工业比重高达60%，这在国际大都市中极为少见。不花大力气进一步促进产业的服务化转型和工业的先进化转型，就无法消解上海的资源环境困境。因此，上海经济发展方面的绿色转型需要多管齐下，包括提高服务经济比重，减少重化工业比重，减少单位产品强度等。需要从这个角度深化理解上海党代会报告强调减少对投资拉动、房地产业、重化工业、加工型劳动密集产业依赖的意义。

二是控制人均消耗，促进社会的绿色转型。除了上海产业结构导致的资源环境消耗，上海生活性的资源环境消耗在持续增长。虽然大多数市民在改善居住和出行条件方面的资源环境需求增长是正常的，但也出现了一些过度消费的情况。

目前，世界和中国的人均能源消耗为2.6吨、人均二氧化碳排放为5吨，而上海的人均能源消耗和二氧化碳排放已经超过世界和中国平均水平。上海到2020年的人均能源消耗水平可以有5吨以下、5吨左右、5吨以上三种情景。其中，人均5吨相当于欧洲和日本的发展情景（届时3000万人能源消耗总量是1.5亿吨，二氧化碳排放总量是3亿吨），低于5吨可以创造中国特色的绿色发展情景，而超过5吨则有向美国、澳大利亚、加拿大发展模式靠拢的趋势。

因此，上海的创新和转型需要加强生活方式方面的绿色化转型。要努力倡导人均能源消耗5吨和人均二氧化碳10吨以下的生活方式，包括出行方式上强调公共交通、汽车共享等，建筑发展上强调被动建筑和新能源建筑等。对于资源环境过度型的生活方式应该进行规制性的、市场性的、参与性的约束和控制。否则，在产业结构和产品效率方面的资源环境节约，会被生活水平方面的资源环境消耗所反超，结果难以实现生态文明意义上的现代化。

三是控制空间规模，促进城市的绿色转型。上海的绿色创新和转型，同时涉及城市空间的良好布局和紧凑发展。上海过去十年中常住人口平均每年增加60万，2000-2010年的10年增加了600万，从1700万增加到2300万。未来10年间，仍然存在着每年增加60万人的趋势，这样到2020年上海的人口就有可能达到3000万。按照目前的状况，增量人口中70%是经济性的就业人口，30%是社会性的居住人口。上海需要更好更快地在外环线之外，建设空间紧凑、功能混合的大型人口吸纳城市，建设资源节约、人口友好的市域组团城市，以便适应和促进行政边界线外的外地人口导入和外环线内的中心城市人口导出。

执政绿色化推进创新

绿色创新需要有包容性的政治体制和管理体制。绿色创新对于执政方式现代化的挑战就是，如何让资源环境思想进入政策制定、执行和评估的主流，从根本上消除环保和经济两张皮的现象。

首先，绿色创新和转型，要求将资源环境问题纳入经济社会的决策源头和管理源头进行思考。我们现在总是把绿色之类观念等同于环境治理问题，而环境治理又等同于末端治理的方式。而末端治理的环保工作，无法从根本上改变经济社会发展模式。绿色转型是整个发展模式和管理模式的改变，是把资源环境理念渗透到整个发展政策当中，或可称做资源环境思想的主流化。

其次，在绿色导向的经济增长方面，要分别发挥政府、企业、社会公众三类主体在绿色创新和绿色转型中的作用。政府要承担统筹城市绿色发展的战略领导与管理功能，企业应该成为绿色产业和绿色产品的开发主体，社会应该成为绿色消费和绿色生活的主体。在绿色导向的民生发展方面，决策者和管理者在决定有重要环境影响的建设项目和重大工程的时候，要能够让公众作为利益相关者参与决策过程，共同制定合适的研究方案；政府决策应该从自上而下的“决定-宣布-辩护”模式转化为“参与-协商-共识”的模式。

再次，在绿色导向的政策创新上，上海需要用资源环境天花板倒逼经济社会模式转型。

一般来说，对于城市中的资源环境管理可以有两种不同的战略。传统的态度是停留在资源环境领域谈论被动性的治理工作，经济社会增长本身并没有太多的绿色创新与转型，这种情况下资源环境管理只是西瓜皮上的一层绿色。更新的思路则是让资源环境管理的目标作为具有约束性的天花板，倒逼经济社会发展在资源环境容量允许的限度内展开并且进行优化。这样做既能够高效率地实现资源环境管理的控制目标，同时可以更积极地促进经济社会发展的创新与转型。

用资源环境天花板倒逼经济社会模式转型，需要用资源生产率、资源环境消耗总量、人均资源环境消耗三类管理指标从三个方面，推进上海未来的绿色发展：

从当前看，要运用资源生产率指标提高上海产业发展和城市发展的效率。在以资源环境容量为天花板倒逼经济社会发展绿色化的进程中，要像重视劳动生产率和资本生产率那样，重视单位工业土地的产出、单位能源的产出（其倒数就是单位经济的能源消耗强度）等资源生产率指标作为产业转型和城市转型的促进手段。

例如在产业结构上，要按照资源生产率的高低来淘汰劣势产业、扶植均势产业、引进优势产业。上海“十二五”规划提出工业土地产出要达到每平方公里70亿元就是一个很好的目标。如果以每3-5年为一个时间区间，按照资源生产率的高低，在产业之间和产业之内进行有强度的结构性置换，那么经过连续10年几个行动计划的努力，到2020年上海的发展就有可能形成资源生产率高、经济产出好，同时兼顾劳动就业的产业结构，也有利于上海的城市空间实现腾笼换鸟式的更新。

从中期看，要运用资源环境总量指标促进上海产业与城市的绿色转型。虽然当前阶段的工作重点是提高城市发展的资源生产率，但研究表明，技术效率的提高经常被经济社会的物质规模扩大所抵消。上海实现绿色转型的要害在于控制城市增长的自然资源规模与污染排放总量，在这个前提下通过大幅度提高资源生产率来实现发展。

具体地说，政府在推出提高资源利用效率的资源环境管理政策如污染交易、资源收费等政策之前，要伴随有土地资源、水资源、能源等资源消耗和污染排放方面的总量控制目标，并落实到规划、实施与评价的全过程，落实到城市生产、城市生活、城市空间等各方面。

从长远看，要运用人均资源环境消耗指标促进上海城市更高水平的发展。目前，上海的人均能源消耗、人均二氧化碳排放等指标已经超过中国的平均水平和世界的人均水平，其中很大一部分消耗在工业生产方面而不是与民生有关的方面。

上海到2020年要建设成为具有绿色竞争力的现代化国际大都市，就需要研究中国人均水平、世界人均水平以及纽约、伦敦、东京、巴黎等世界级城市人均资源环境消耗的水平，就需要确定上海土地资源、水资源、能源资源等主要资源以及二氧化碳等排放物可以承受的峰值规模与人均水平。