同济大学可持续发展与新型城镇化智库 | 当代城市发展与管理丛书
发布人:可持续发展  发布时间:2015-07-30   浏览次数:87


同济大学可持续发展与新型城镇化智库

当代城市发展与管理丛书

诸大建 主编


如果说过去30年的经济高增长是中国给世界带来的一个惊奇,可以预料未来20—30年的中国新型城镇化会给世界带来新的惊奇。到2030—2040年,中国将会有大约10亿左右的城市人口,出现3—5个世界上规模最大的巨型城市区域,出现不下10个人口超过千万的巨型城市,建成长达1.8万公里的世界上最长的高铁网络体系,拥有世界上最多的城市地铁,中国高铁会成为中国制造的新的品牌。从新型城镇化要解决的人、地、钱、治理四个主要问题来看,可以用“加减乘除”来解读和概括新型城镇化的要义和挑战,讨论“四个挂钩”的政策动向以及相关问题。

加”

增加城市户籍人口或者享受城市公共服务的人口,针对性的政策是户籍制度与常住人口居住时间挂钩。

改革开放30多年来,中国的城市化导致两者之间的差距拉大,形成了规模巨大的第三种人口即非城非农人口。新型城镇化的首要目的,是要消除两者之间的差距,扭转当前城市化建城多进人少的倾向。按照国家新型城镇化的规划,到2020年,常住人口城市化率要达到60%,户籍人口城市化率要达到45%,两者之间的差值减少到15%,享受城市公共服务的人口将增加1亿—1.3亿。

从长远看,中国到2030—2045年,实现70%左右的城市化,则需要有3亿—4亿增量人口进城。所以高层提出的战略设想是三个一亿进城,到2020年先解决1亿人口户籍问题。这样做的主要政策手段,是按照城市规模大小分类放松户口管制,通过公共服务对城市人口的均等化,实现农民工以及其他流动人口的市民化。

重点问题在于,在大城市、特大城市将户籍制度与常住人口的居住时间挂起钩来,政府政策与人口市场化走向之间存在着矛盾,户籍开放的中小城市农民工常常不愿意去,而农民工愿意去的大城市户籍制度仍然处于控制之中。


“减”

减少城市增长的土地消耗和主要资源环境的消耗,针对性的政策是城市建设用地与常住人口实际数目挂钩。

过去多年来、特别是1990年代中期以来,中国的城市化具有土地城市化大于人口城市化的特征,许多城市土地年消耗速度对于人口年进城速度的弹性系数大于2,即前者是后者的2倍,导致了许多“鬼城”和“空城”的出现。

按照人均建设用地100平方米计算,到2030年中国10亿人口进城的建设用地规模最大是10万平方公里。但是有数据表明,截至目前的新城新区规划用地规模已经占到6万多平方公里,加上现有建成区面积4万多平方公里,整个建设用地已经大大超过了10亿人的建设用地总量。即使高效率的上海,当前常住人口2400万,建设用地也已经接近3000平方公里政策极限,透支了600平方公里土地。

因此,新型城镇化的重要任务,就是采取城市建设用地与常住人口实际数目挂钩的政策,扭转土地城市化大于人口城市化的趋势。与此相关的值得研究的问题是,如何提高全国范围内城市发展的空间效率与效益,即如何围绕500万—1000万的区域中心城市,建设由高铁网络和普通铁路网络联系的巨型城市区域,有效益地建设距离大城市1小时交通的中小城市,普通铁路要覆盖20万人口城市,快速铁路要覆盖50万人口城市。而不是脱离区域中心城市和区域城市体系,天女散花式地搞中小城市的就地城市化。


“乘”

开辟可以逐渐替代土地财政的多元资金渠道,针对性的政策是改革央地收支关系,使得转移支付与城市常住人口规模挂钩。

过去多年来,城市化的财源很大程度来自土地批租。目前土地财政比重占地方财政收入的比重已经大大超过50%,每年有3万亿左右。用土地财政推进城市化,当然有历史的依据,但是继续作为新兴城镇化的金融支撑,正在导致越来越多的问题。据国家发改委、中国社科院等机构计算,每个农民城市化的财政成本是10万元—13万元左右,未来增量城市化4亿人,至少需要40万亿元—50万亿元资金支持。

新型城镇化要解决土地财政问题,就需要建立新的多元化的资金保障体系。目前提出的改革方案强调转移支付要与城市常住人口挂钩,同时要开辟新的资金来源,包括允许地方发行债券、基础设施建设采取公私合作模式、征收房地产税等。后者的政策效果究竟如何,有许多不确定性,仍然是一个摸着石头过河的过程。

理论上,中国城市发展的资金来源需要区分增量来源和存量来源两个方面,过去30年是依赖增量来源的土地财政,今后30年可以转向存量来源的物业税和不动产税等,但是期间需要有一个增量和存量同时起作用的过程。增量解决新的建设项目,存量解决现有的公共服务与基础设施维护等。可以预期的是,用多元资金替代土地财政不是一个立马能够实现的问题,而中国的城市化进程却在以每年一个百分点的速度前行,将会出现一个土地财政和其他资金渠道共同推进的过渡时期。


“除”

政府权利需要在城市发展利益相关者之间进行共享,针对性的政策是城市发展政绩考核应该与政府的公共服务均等化挂钩。

这方面值得讨论的问题是,相对于以往城市化的自上而下模式,笔者不认为新型城镇化可以马上进入许多学者乐观预期的自下而上模式,而是认为政府主导的利益相关者治理,才是未来20年新型城镇化的可行之路。

关键问题是重塑政府,确定政府的职能。以往30年政府在城市化进程中把应该做的事情推给了市场,不应该做的事情拿在了手中。现在需要在政府与政府之间、政府与企业之间、政府与社会之间,强化政府在城市发展中的公共服务和统筹协调职能,实现从发展型政府到服务型政府的转型。

从可持续发展的PSR模式即压力—状态—响应关系,分析新型城镇化的因果关系,可以看到人口与土地是第一层面的状态问题(State);资金来源是第二层面的驱动力问题(Pressure);城市利益相关者之间的合作治理是第三层面具有根本性意义的体制机制问题(Response)。

要从根本上解决中国城镇化中的土地、人口、资金等问题,需要从三个方面推进新型城镇化的治理变革。一是政府层面的合作,包括纵向上中央与地方政府的合作和横向上政府不同部门之间的合作,例如城市发展中的多规合一或合作规划、联合建设与实施、事权财权的合理安排等;二是政府与私人部门之间的合作,例如通过公私合作伙伴关系即PPP模式解决城市发展急需的基础设施和公共服务等问题;三是公众与社会组织介入新型城市化进程,预防和减少政府规制下经常出现的各种负面问题,例如减少城市邻避事件发生等。

以上四个方面问题,将会贯穿于到2030—2040年中国实现70%城市化的整个过程之中,对此进行持续研究,是我们的兴趣与目标。组织当代城市发展与管理研究丛书,旨在运用可持续发展和合作治理的理论和方法,对中国新型城镇化的“加减乘除”问题进行专题性的深入研究,开展多学科的讨论和集成。希望在国内众多的城市发展与管理研究中,本丛书的研究具有与众不同的特色,能够带来不同角度的理论思考和政策启示。


以上文字摘选自“当代城市发展与管理丛书”总序,作者为丛书主编诸大建。

建,同济大学可持续发展与新型城镇化智库主任,同济大学特聘教授,经济与管理学院博士生导师,联合国—同济环境与可持续发展学院绿色经济责任教授,国务院政府特殊津贴专家。同济大学学术委员会副主任,可持续发展与公共管理研究所所长,公共管理系主任。


丛书现已出版

1、《产业集群:长三角地区城市发展路径与启示》 王世营 著

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城市发展的主要动力在于经济,经济发展的主要动力在于产业。当前,产业集群化已成为当代世界经济的一个重要现象,体现了强大的竞争优势。

但与之对应的是,产业集群研究目前在世界范围内还很不成熟,在我国尚处于起步阶段,特别是产业集群与城市发展关系的研究基本处于空白状态。

本书通过产业集群的基础理论研究和长江三角洲地区中小城市产业集群的发展现状分析,对产业集群的地位和作用进行综合评价。在此基础上,建立起产业集群与城市发展关系研究的基本架构,通过大量的实证研究,从城市化发展、城市空间形态演变、城镇体系重构三个方面,分析产业集群发展对城市发展的影响,并论证产业集群与城市发展的关系。最后,对产业集群与城市发展关系进行综合分析,并对其规律性进行理论总结。

2、《城市保障性住房提供的三方合作模式研究》 邓大伟 著


随着我国经济社会的发展、城市化进程的持续,城市住房矛盾日益激化。在城市住房供应总量不足的前提下,保障性住房的提供成为化解住房矛盾的关键。

保障性住房的提供是当前及以后较长时期内我国城市住房保障的主要方式,当前我国住房保障体系建设处于起步阶段,各地保障性住房建设仍十分粗放,造成保障性住房提供效率低下、效果不足。

本书所研究的主要内容,正是针对保障性住房提供过程中所产生的问题,提出保障性住房提供的三方合作模式,希望从根本上改变现状,提高保障性住房的提供效率及效果,具有较强的实践意义。

“当代城市发展与管理从书” 后续还将出版


《大学校区、科技园区、公共社区融合联动城市发展模式研究》

《中国城市邻避事件的状态、原因及对策研究》

《面向可持续发展的城市管理》

《基于合作治理的公交服务效益研究》