诸大建:新型城镇化与可持续发展 ——“同济智慧助力‘一带一路’战略”公益培训第一讲
发布人:可持续发展  发布时间:2015-06-30   浏览次数:74

为响应国家“一带一路”发展战略,同济大学为甘肃定西量身定制的“同济智慧助力‘一带一路’战略”公益培训于2015年5月26日正式开讲。同济大学经济与管理学院以“可持续发展的新型城镇化”为主题,邀请了本院各学科知名教授前来授课。本次公益培训为期五天,第一讲的主讲嘉宾是同济大学可持续发展与新型城镇化智库主任、经济与管理学院教授诸大建。他就新型城市化的关键问题与政策选择这一问题,结合国内外城市可持续发展的经验与教训,为定西市的政府管理者和决策者们提供了最前沿的研究成果和务实的对策建议。

做好新型城镇化的“加减乘除”

新型城镇化是中国经济发展新常态的重要内容。从可持续发展的角度,诸大建认为新型城市化可以从四个维度来分析设问,即社会(人到哪里去?)、环境(地如何使用?)、经济(钱从哪里来?)以及治理(组织如何合作?)。要抓住人、地、钱、治理四个关键问题,就要做好新型城镇化的“加减乘除”。

“加”,是指增加城市户籍人口或享受城市公共服务的人口,也就是提高户籍城市化比重,消除常住人口与户籍人口的差值,使户籍制度与常住人口居住时间挂钩,农民工与其他常住人口一视同仁。2012年,中国的户籍人口城市化率是35.3%,常住人口城市化率是52.6%,差值17.3%,大约 2亿多人。改革开放30多年来,中国的城市化导致两者之间的差距拉大,形成了规模巨大的非城非农人口。新型城镇化的首要目的,是要消除两者之间的差距,扭转当前“建城多,进人少”的倾向。要按照城市规模大小分类放松户口管制,通过公共服务对城市人口的均等化,实现农民工以及其他流动人口的市民化。

“减”,是指减少城市增长的土地消耗和主要资源环境的消耗。土地问题做减法,就是要控制土地城市化趋势,限制人均建设用地,并使建设用地与常住人口实际数目挂钩。上世纪90年代中期以来,中国城市增长中土地年消耗速度是人口年进城速度的2倍,导致了许多“鬼城”和“空城”出现。因此,新型城镇化的重要任务,是通过城市建设用地与常住人口实际数目挂钩的政策,扭转土地城市化大于人口城市化的趋势。

“乘”,是指开辟可以替代土地财政的城市建设资金渠道。过去多年来,城市化的财源很大程度来自土地批租,这当然有历史的依据,但是继续作为新兴城镇化的金融支撑,正在导致越来越多的问题。新型城镇化如果要解决土地财政问题,就需要建立新的多元化的资金保障体系。目前提出的改革方案强调转移支付要与城市常住人口挂钩,同时要开辟新的资金来源,包括允许地方发行债券、基础设施建设采取公私合作模式、征收房地产税等。

“除”,是指政府的部分公共职能及权力需要在城市发展利益相关者之间进行分享。以往30年有的政府及政府有关部门在城市化进程中把应该做的事情推给了市场,不应该做的事情拿在了手中。现在需要在政府与政府之间、政府与企业之间、政府与社会之间,强化政府在城市发展中的公共服务和统筹协调职能,实现从发展型政府到服务型政府的转型。

世界是平的,城市是尖的

从世界上发达国家走过的城市化道路可以看出,城市人口大于70%的国家在人均GDP、人类发展指数和主观幸福指数方面,均高于农村人口大于50%的国家。这也就是说,从世界范围内的经验来看,城市化收益远高于非城市化。尽管由科技进步和互联网时代带来的全球化浪潮正在抹平世界,但是城市总是通过集约发展平衡生产空间、生活空间和生态空间。

在城市中,土地使用越少而产出越高,意味着这个城市更有竞争力。而从我国的发展历程来看,过去三十年的城市化实际上是城市土地扩张速度超过城市人口的增长速度,导致土地的透支使用。以上海工业用地为例,上海的国家级工业区单位土地产出为77亿元/平方公里,市级工业区是44亿元/平方公里,平均水平约为40-70亿元/平方公里。而国际上的参照标准为350亿元/平方公里,单位土地的产出是上海的五倍。

这就要求我们在考虑城市的可持续发展时,创新城市的发展模式。第一步是在空间上提高密度,以提高城市的土地生产率。例如东京居住了3500万人口,只使用了4%的国土面积。 第二步,要在经济上缩短距离,以便利企业和劳动力更靠近经济机会。第三步是在社会上减少分割,以共享城市发展的经济社会福利。例如,西欧的联合促进了货物、资本、人员的跨边界流动。总之,城市化不能全面开发,我们要打破均衡发展的概念,实现非均衡式发展,但是要最终实现公共服务的均等化。

城市集群是中国特色城市化之路

按照国家规划,到2030年,中国的新型城镇化目标是实现65%的真正城市化率(即人口不但进城而且享受城市的公共服务),届时,城市人口总量大约在10亿左右。长期以来国内有关城市化道路问题,一直存在着不是中小城市就是大城市的非此即彼争论。而诸大建认为,中国的城市化应该走以特大城市、超大城市为依托,中小城市和小城镇依次围绕的城市集群发展的道路。

 2010年,麦肯锡曾做过一个中国2025年城镇化发展的多情景研究。麦肯锡以土地开发、交通拥堵、人口就业、资金投入、水资源消耗、污染、能源等多个压力点,衡量四种情景下的中国城市发展。情景分析证明,压力点最少和适宜性最大的发展路径,既不是分散化、孤立性的中小城市和小城镇发展模式,也不是过度集中化的特大城市和超大城市发展模式,而是围绕500万-1000万的中心大城市、中小城市与小城镇分层次抱团发展的城市集群模式。

可以说,单纯发展游离于大城市的小城镇和中小城市,属于分散导向的发展模式。就此而言,极端地说,如果我们的城市平均只有10万人的规模,那么10亿人的城镇化,就需要有1万个分散发展的中小城市;如果要发展更小规模的小城镇,那么中国国土上就会有更多星罗棋布的空间单位。显然,这样的发展与城市化集聚经济、规模经济的本意是南辕北辙的。这样的发展模式既没有好的就业机会和公共服务,也没有紧凑高效的资源环境利用,不具有城市发展的成本有效性,不符合可持续发展的方向。

另一方面,强调单纯发展特大城市和超大城市,这种过于集中的发展模式,也不符合新型城镇化的可持续发展方向。以中国的城市发展规模,也许需要通过发展几十个500万-1000万人口的巨型城市来解决。但是事实证明,单中心地发展巨型城市,超过一定规模其边际收益是递减的。

而城市集群发展模式在相当程度上可以解决如上两种发展模式的困境。一方面,这种模式可以克服中小城市与小城镇脱离大城市依托在城市功能上的缺陷,解决可就业性、可服务性等问题,同时可以克服分散化发展导致的资源环境过度消耗;另一方面,可以克服巨型城市中心城区单中心的无限扩展,把过度集中的城市功能化解到周围的二级城市和中小城市中去,保留城市功能混合、土地空间紧凑、人口密度合理的优点。因此,围绕特大超大城市发展大中小城市与小城镇抱团的城市集群,是有中国特色的可持续城市化之路。

作者简介:

诸大建 教授,博士生导师,同济大学可持续发展与新型城镇化智库主任、经济与管理学院公共管理系主任,研究方向为城市发展与管理、可持续发展与管理、公共服务绩效。